解读“健康中国2030”规划纲要中的社会性管制

一、出台背景

2016年8月19日至20日，全国卫生与健康大会在北京召开。会议中，习近平总书记提出“将人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设”。8月26日，中共中央政治局召开会议，审议通过“健康中国2030”规划纲要。“健康中国2030”规划纲要明确了保障人民健康的对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的重要意义，是自十八届五中全会及十三五规划纲要明确提出推进健康中国建设以来，针对加强健康建设这一国家战略目标首度从实施层面制定的整体性解决方案。

“健康中国2030”规划纲要以健康建设为主要内容，广泛覆盖了与居民健康相关的各个方面，除去医学模式转变、医疗技术进步、中西医结合、继承创新中医药等问题，笔者在此仅就纲要所涉及的医药体制改革、食品安全及环境管制等社会性管制问题进行评述和解读。

二、核心内容

(一）、“健康中国2030”规划纲要中的社会性管制

（1）医药卫生体制改革

我国医药卫生体制改革已至“深水区”，目前医改要在坚持基本医疗卫生事业公益性的前提下，以公平可及和群众受益为目标把改革推向纵深。未来我国医疗卫生事业的发展将基于以下四个原则：即坚持把“人人健康”纳入经济社会发展规划目标；坚持公平效率统一，注重政府责任与市场机制相结合；坚持统筹兼顾，突出重点，增强卫生发展的整体性和协调性；坚持预防为主。医药卫生制度改革将主要围绕以下五个方面，即“着力推进基本医疗卫生制度建设，努力在分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度五项基本医疗卫生制度建设上取得突破。”

具体而言，一是，加快建设分级诊疗制度，以自愿为前提，形成基层首诊、双向转诊、上下联动的两级诊疗模式，降低医疗费用和医保负担，提升基层医疗服务水平，优化医疗资源配置。二是，通过改革医院考评体系和医务工作者激励机制建立现代医院管理制度，将病患满意率、病情追踪、与基层卫生机构合作等纳入现代医院考评体系，逐步改变医院唯科研、唯论文的评价导向，通过建立医生多点执业、社会服务的平台改变医生薪酬结构与激励机制。着力破解“以药养医”、“过度医疗”等体制性问题，破解医疗体制困局。三是，完善全民基本医保制度，提高基本医疗保险筹资标准和补偿比例，有序推进城乡居民医保制度统一、管理统一，逐步实现医保省级统筹。改革医保支付方式，减少“大处方”、“大检查”等过度医疗现象，解决异地就医直接结算问题。四是，深化药品供应保障体系改革，提高药品生产质量，建立完善药品信息全程追溯体系。五是，加强医疗服务行为监管，基于“大卫生”、“大健康”理念，建立医药卫生综合监管体系。

此外纲要也从体制和资金两个方面提出了相应的保障机制：建立促进国民健康的行政管理体制，形成医疗保障与服务统筹一体化的“大卫生”行政管理体制；建立与经济社会发展水平相适应的公共财政投入政策与机制，通过增加政府卫生投入和社会统筹，降低个人现金卫生支出比例。

（2）食品安全监管与环境管制

“健康中国2030”规划纲要以与全民健康直接相关的医药卫生问题为核心内容，同时对食品安全监管及环境管制问题有所涉及。有关食品安全管制方面，提出要贯彻食品安全法，完善食品安全体系，加强食品安全监管，严把从农田到餐桌的每一道防线。有关环境管制方面则提出按照绿色发展理念，实行最严格的生态环境保护制度，建立健全环境与健康监测、调查、风险评估制度，重点抓好空气、土壤、水污染的防治，加快推进国土绿化，切实解决影响人民群众健康的突出环境问题。

“健康中国2030”规划纲要将食品安全监管与环境问题纳入其中的逻辑在于，以改善全民健康状况为起点，基于“大健康”、“大卫生”的理念，治理环境污染、解决食品安全问题等，均是为实现营造安全、健康社会环境的目的。因此加强食品安全监管与环境管制符合建设健康中国的总体战略目标。

三、主要评价

“健康中国2030”规划纲要的核心要义在于明确了健康建设被上升至国家战略层面，并提出了具体的改革和实施方案，而医疗卫生、食品安全、环境作为社会性管制的核心内容均与人民健康息息相关。在规划纲要中，深化医药卫生体制改革是主体内容和改善全民健康水平的直接手段，加强食品安全监管和环境管制是营造健康社会环境的间接政策工具，通过“健康中国2030”规划纲要，社会性管制的核心内容——医疗卫生监管、食品安全监管及环境管制在实践层面被有机结合在一起。

规划纲要的通过标志着国家以提升全民健康水平为终极目的全面推进医药卫生体制改革的决心，通过分级诊疗制度解决医疗资源配置不均、流动不畅的效率问题，通过建立现代医院管理制度解决行业薪酬结构问题，通过分级诊疗制度结合全面医保覆盖解决医疗服务公平性问题，从而经由解决“看病贵”、“看病难”、“医患关系紧张”、“以药养医”、“过度医疗”这些表面现象触及我国医疗卫生体制的根本性问题。

而食品安全监管也将逐步由控制食品安全事件发生、降低食品安全风险的“头痛医头，脚痛医脚”式的事后监管模式转向预防性为主的事前监管；食品安全监管将逐步由“吃得放心”的低标准转向提升全民健康水平的高标准。标准的提高和监管方式的转变也对监管水平提出了新的要求，未来将有更多相关法律法规、卫生规范、安全标准的出台。

而环境管制也首次被上升到“为健康中国营造健康社会环境”的层面与医疗卫生、食品安全等居民健康问题紧密联系起来。改变了已有环境管制与医疗卫生监管、食品安全监管相互割裂分离的局面。环境管制被纳入到“大健康”的框架之下，不言而喻，也对其提出了更高的标准和要求。而加大环境治理的相关投入、加强对地方政府的激励以及建立严格的环境监测体系将是未来的主要发展方向。

由“健康中国2030”规划纲要的审议通过可以预见，在未来十五年的时间内，为了配合全面建设健康中国的总体战略目标，国家对于社会性管制的重视将上升至一个新的高度。尽管目前审议通过的仅为规划纲要，但也已经明确了未来以全民健康为宗旨的社会性管制的基本改革方向，后续即将陆续出台的具体措施更加值得关注与期待。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院  张肇中 博士