以PPP视角解读《关于深化投融资体制改革的意见》

一、出台背景

投资是促进经济发展的重要因素，是经济新常态下供给侧和需求侧两端发力的重要引擎。长期来看，经历了30多年高强度、大规模开发建设后，我国传统产业已相对饱和，而基础设施互联互通以及一些新技术、新产品、新业态、新商业模式的投资机会则大量涌现；从短期看，经济下行压力的不断增加与民间投资增速的放缓回落已逐渐成为一种新常态，尽管国家支持经济发展特别是民间投资增长的政策与意见频发，但仅以政府和社会资本合作领域为例，这一波PPP热潮至今，真正由民营资本投资并且顺利落地的项目与初始预期的还是有差距的。因此，投资的长期与短期发展态势，都对创新投融资方式提出了新要求。与此同时，我国投融资体制存在一些突出问题，如投资领域的简政放权不协同、不到位，投资项目融资难融资贵问题依然存在，政府投资管理亟须创新，权力下放与配套制度建立不同步，投资法制建设滞后等。因此，要发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的支撑作用，亟须深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资。

2016年7月18日，中共中央、国务院印发了于今年3月在中央深改组会议审议通过的《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称“意见”），这是投融资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件，明确了深化投融资体制改革的总体要求、改革方向和重点任务。自国发[2004]20号《国务院关于投资体制改革的决定》发布算起，我国投融资体制改革已经历了12年的实践探索，《意见》则为新形势、新常态下的投融资改革提供了新的思路。

二、核心内容

从《意见》中可以看出，随着国民经济发展中市场的不断放大，民间资本的比重也在逐渐加大，《意见》多次提到要激发社会资本投资的活力与动力。下面我们基于PPP模式的角度解读这一综合性、指导性、纲领性文件。

（一）、PPP模式主体定位

《意见》总体要求中明确“企业为主，政府引导。”将企业放在主体位置，重新调整和明确政府与企业的定位，这在我国改革开放以来中央和各部委出台的一系列投融资体制改革的文件中是首次提出的。在传统认识中，讲到基础设施和公用事业投融资问题，一直是认为“政府主导、市场运作、企业参与”，直到2014年我国在推行PPP过程中，才提出政府与企业是“平等合作关系”。具体来看，PPP项目中，虽然由中标的社会资本融资，但是企业的投资主体地位无法得到充分的体现。在政府主导而不是引导的条件下，企业无法或很少能够对项目的具体实施方案、技术路线、投资范围与规模和市场需求预测，提出符合自身的专业能力优势和市场分析的优化意见。这也是我始终认为PPP推行至今，不能吸引真正有能力的社会资本进入的重要原因。

（二)、PPP模式主体投资范围

根据《意见》第五条“政府投资资金只投向……以非经营性项目为主，原则上不支持经营性项目，对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式投入，也可适当采取投资补助、贷款贴息等方式进行引导”。按照上述口径，对于适用特许经营或PPP模式的经营性项目而言，除非是确需政府支持（应该是指项目收益不足以满足投资及回报要求的准经营性项目），否则不宜安排政府出资。未来政府资金的投向将以非经营性项目为主。换言之，将来的特许经营和PPP项目，就经营性项目而言，除非是确需政府支持，否则政策导向应该是社会资本自行全额投资，原则上是不应该安排政府投资资金的。而对于确需支持的经营性项目，则以资本金注入方式为主，补助和贴息引导为辅。

（三）、PPP模式实施方式

《意见》第九条提出“各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式……”，以及第十九条“规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理，鼓励社会资本参与”。《意见》再一次明确了政府特许经营、政府采购服务作为PPP模式不同的实施方式，而且要求在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。这对当前财政部门把PPP模式定位为政府付费模式，且否定政府特许经营的做法明确给予了否定。同时也明确了PPP模式是一个概称或统称，应当包括特许经营、政府采购、投资补助等不同的PPP实施方式。

（四）、PPP模式适用领域

首先《意见》第九条明确“政府和社会资本合作”，适用于“交通、环保、医疗、养老等领域”，投资形式包含“单个项目、组合项目、连片开发”，目的在于“扩大公共产品和服务供给”。其次，《意见》，鼓励社会资本参与“铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域”，并要求“规范并完善政府和社会资本合作、特许经营管理”。可以看出，PPP模式适用领域不仅包括传统的基础设施建设类，还涵盖了医疗养老等社会公共服务领域。

（五）、PPP模式配套改革

《意见》第十九条提出了PPP模式配套改革，加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制，可有效改善以往很多领域价格由政府定价，社会资本参与时处于弱势、议价空间较小、收益难以保障的困境，点燃社会资本的参与热情。同时，要求研究推动土地制度配套改革，明确PPP项目中土地取得方式，确保PPP项目土地顺利取得。加快推进金融体制改革和创新，健全金融市场运行机制，畅通PPP项目融资渠道，保障项目资金来源。

三、主要评价

《意见》作为投融资体制改革的顶层设计纲要，目的在于进行投融资市场的供给侧结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好转变政府职能。PPP模式的核心正是将投资决策交由更具灵活性和逐利性的社会资本，以企业为投资主体，政企合作共担风险收益，更能激发民间投资潜力和创新活力，与该文件宗旨相契合。《意见》就PPP领域释放的重大政策信号可以概括为：对企业投资趋宽，而对政府投资趋严，对于经营性的特许经营或PPP项目而言，政府方出资可能会趋紧；特许经营和PPP的适用领域并无实质性变化，仍然集中与公共及准公共产品及服务的供应。此类项目比较困难的是融资问题将有望缓解，而信息公开、项目监管等环节则会逐步走上轨道；

“特许经营”还不至于退出历史舞台，最大的可能是与“政府购买服务”并列成为PPP的两类主要模式，分别适用于不同性质的项目。

当然，《意见》中也有大家比较关心而未涉及的方面，例如就如何进一步保障民企在与央企、国企竞争时的平等地位等，《意见》中暂时没有正面提及，只是提到投融资体制改革与其他领域的改革要协同推进，形成叠加效应。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院  金暄暄 科研助理