协同推进政府“放管服” 推动“最多跑一次”改革向纵深发展

本文通过深入调研发现，当前全省各地各部门高度重视“最多跑一次”改革，并创造性地采取了许多改革措施，人民群众满意度很高，改革取得了很大的成效。同时，在调研中也发现，在全省推进“最多跑一次”改革中，也面临不少与政府改革相关的突出难题，需要进一步协同推进政府“放管服”改革，确保“最多跑一次”改革真正取得实效。

一、列入“最多跑一次”改革的事项繁多，基层办事机构任务重、压力大，需要将“最多跑一次”改革与深化“简政放权”改革协调推进

为实现到2017年年底“最多跑一次”事项覆盖80%办事事项的目标，我省各地各部门都梳理公布了“最多跑一次”事项。多数设区市公布的事项在10000项以上，如宁波市多达16789项。许多县（市）也有1500多项事项列入“最多跑一次”改革范围。对于这些已公布的较为复杂的事项（特别是部分投资项目审批事项），不少地方的办事机构为实现“最多跑一次”，简单地以“代办制”替代“最多跑一次”改革，而且多数代办变成“全程包办”。这虽然在表面上解决了当事人“最多跑一次”问题，但实质上没有改变多环节多部门的审批流程，也未能有效推进政府自身改革。而且，随着企业投资项目等复杂事项的增加，数量有限的代办员（受财政与编制双重制约）难以及时提供优质周到的服务。因此，“代办制”不是根本之策。而且，如果加上未被覆盖的事项（这些事项往往较为复杂），现有仍需要审批办事的事项数量更为庞大，任务十分艰巨。随着“最多跑一次”改革的推进，许多基层办事机构越来越感到难以长期承受。

要从根本上改变这种状况，“最多跑一次”改革需要与深化“简政放权”改革协调推进。建议在深化“最多跑一次”改革的同时，要协同深化行政审批制度改革，加大放权力度，并将更多权力直接放给市场和社会。而且对相同、相近或相关联的审批事项，要一并取消或下放，提高放权的协同性和彻底性。特别是要深入推进投资审批改革，以解决“最多跑一次”改革的难点问题。持续推进商事制度改革，以大幅度减少涉及面较广的“最多跑一次”事项和其它审批事项，从源头上大量减少可有可无的审批事项。最终把我省打造成为“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优”的省份。

二、一些法规制度与“最多跑一次”改革不相适应，需要以“最多跑一次”改革为导向，制定或修改相关法规制度

在“最多跑一次”改革中，我省各地各部门推出了许多创新措施，如投资项目审批中的并联审批、联合会审与企业投资项目承诺制；商事制度改革中的证照整合、证照联办；办理事项过程中的“容缺审批制”等创新措施，这些措施虽然符合“最多跑一次”改革的要求，但与现行的一些法规制度不一致甚至相冲突。例如，根据现行法规制度要求，投资项目审批过程一般需要现场踏勘、专家论证、公示、审核转报等法定程序和多个环节，这在一定程度会制约“一窗受理、集成服务”的效果，使一些“最多跑一次”事项在办理中陷入困境，某些基层办事机构还担心将来是否会有行政诉讼风险，这些都制约了“最多跑一次”改革的顺利推进。

建议以“最多跑一次”改革为导向，制定或修改相关法规制度，加快法治浙江建设。针对“最多跑一次”改革中面临的法规制度障碍问题，首先在本省权限内，按照法定程序进行清理、修改和完善，并按照改革需要制定新的法规制度，加快立法步伐，以适应“最多跑一次”改革需要。而对于国家层面的法律法规，应积极向国家有关部门反映，并申请在我省开展“最多跑一次”改革与现有法律法规相衔接的试点，以弥补法规修订的滞后性。

三、在“最多跑一次”改革中存在“重放松审批、轻有效监管”问题，需要按照放管结合、放管并重原则，加强事中事后监管

为实现“最多跑一次”，许多地方和部门往往注重放松审批程序和环节，但忽视如何相应地加强事中事后监管，以控制未来可能发生的风险。例如，不少地方在“最多跑一次”改革中采取的“容缺受理”措施，虽然大大方便了办事企业和群众，但如果相对人不及时补齐材料，原前置审批部门又缺乏事中事后监管，就存在一定的隐患。特别是对于环评、能评等重要审批事项，有关企业以承诺制通过审批后，如果缺乏有效监管，就容易产生能耗超标、环境污染等严重的负外部性问题。

建议按照放管结合、放管并重的原则，加强事中事后监管，以更有效监管促进更多的放权、更好的服务。为此，需要建立一个以“监管有据、运行高效、公开透明、激励有效”为特征的现代监管体系，为推进“最多跑一次”改革，实现有效监管提供制度保障。特别要明确监管主体和责任，实现有效监管；强调依据有关法规制度监管，实现依法监管；推动监管信息公开透明，为社会监督提供充分的信息；并建立科学的绩效评价体系，根据监管绩效实行奖励与问责。

四、各级政府的政务服务网还难以满足“最多跑一次”改革的需要，急需打破“信息孤岛”和数据壁垒，在全省范围内真正形成“政务一张网”

“最多跑一次”改革需要高效的政务服务网的支持。但目前政务服务网在省、市、县各级还未实现互联互通，许多部门都有系统内的垂直审批系统，但部门之间不能联通。这导致各审批部门的信息在纵向和横向上流转困难，部门间数据共享难以实现，存在“信息孤岛”问题。更为严重的是，少数政府部门以各种理由把所掌握的数据资源看作是本部门的“私有财产”，主观上不愿提供共享，试图垄断有关信息。此外，不少企业和群众还反映一些政务服务网操作复杂，系统响应慢，办事效率低。这些都影响“最多跑一次”改革的有效推进。

网络互联和信息共享是保障和支持“最多跑一次”改革的物质基础与现代化手段，迫切需要加强整体设计和结构再造，以形成纵横网络畅通、信息共享、运转高效的“政务一张网”。建议组建全省统一的政务服务网设计主体及其相应的技术支撑团队，并以行政方式强制推进数据资源跨部门、跨区域、跨层级共享，对大量的“最多跑一次”事项纳入统一的在线审批平台，实行“一站式”网上审批，大幅度缩短审批流程和审批时间，提高办事效率。

五、“最多跑一次”的中介服务市场急需规范和改进，需要推进政事分开改革，消除“红顶中介”问题，形成公平竞争、高效率的中介服务市场

一些地方和部门片面追求“最多跑一次”，把原来由政府审批的一些事项移交给中介服务机构办理。其结果是，企业跑政府的次数少了，但跑中介的次数仍较多；政府的证明少了，但中介的证明仍较多。中介服务机构成为政府部门的代理机构。由于中介服务机构同时为多家企业办事，许多企业反映，办完“一件事”中介服务耗时太多。例如，在绍兴市开展的100天高效审批中，据统计约有三分之二是中介服务时间。而且，对于“最多跑一次”改革中推行的区域能评、环评“多评合一”，还缺乏能胜任的综合性中介服务机构。特别需要引起重视的是，在“最多跑一次”改革中还出现了一些与政府部门有一定关系的“红顶中介”，它们通常是一些政府部门现有或以前的事业单位，或以前挂靠政府部门的行业协会、学会等，一些政府部门特别信任和关照这些“红顶中介”，从而在中介服务市场上造成不平等竞争。

建议中介服务机构的定位应从政府部门的代理机构转变为真正为人民群众、为企业服务的代理机构，利用其专业性、综合性优势，切实为人民群众和企业做好服务工作，争创服务品牌。要深化政事分开和行业协会与政府部门实质性脱钩等方面改革，形成公平有效的竞争性中介服务市场。任何中介服务机构都不能直接或间接地借政府部门的名义承接“最多跑一次”事项的服务业务，消除“红顶中介”，通过竞争机制以提高中介机构的服务质量，降低服务成本，提高服务效率。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院王俊豪教授