关于环境管制倒逼产业结构调整的政策建议

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。经济发展方式转变源于经济结构的调整优化，其中产业结构转型升级是经济结构调整的核心内容。在环境问题日益突出的今天，如何解决人民群众日益增长的优美生态环境质量需求与经济发展不平衡之间的矛盾，成为今后转变经济发展方式、提高经济发函质量的关键所在。通过合理严格的环境管制手段倒逼产业结构调整，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业。推动经济的绿色发展，实现经济发展与环境改善的双赢是中国环境治理面临的首要问题。

一、环境管制与产业结构调整存在问题

改革开放以来，中国经济的粗放型增长导致了资源的日益枯竭和生态环境恶化现已到了不得不改变过去依赖高投入、高能耗的粗放型发展方式。产业结构调整是协调经济可持续发展和环境保护的关键路径。调整产业结构，不仅能够提高高新技术产业的比重，促进技术进步扶持新兴产业亦能够降低高污染、高能耗产业的比重，鼓励环境技术研发和清洁生产设备投资，从源头上控制污染的产生和排放。当前中国的产业结构调整主要依赖于产业政策的引导和干预具有浓重的计划经济色彩，地方政府受到来自于中央政府的强制性要求，对产业结构调整相关政策制定存在结构失衡等问题，短期内可能缓解结构的不合理，但长期来看并不利于经济结构转型升级。产业结构调整作为协调经济、环境的核心工具，一方面，产业结构直接关系到经济系统如何利用资源以及排放废物，产业结构既是自然资源投入的转换器，又是污染物数量和种类的控制体；另一方面，环境规制会增加企业成本，在最大化利润的驱使下，企业调整生产行为引致产业结构变动。因此，我们有必要把结构调整和环境保护的研究有机结合起来，将环境规制作为产业结构调整的内在激励，从政府管制与市场机制两方面理解产业结构调整的内在机理。

现实的环境问题已经不允许中国等待环境库兹涅兹曲线中未知拐点的出现，需要通过适当干预来实现绿色增长模式。环境规制是政府解决环境问题“市场失灵”的手段，也是实现工业结构调整的重要措施。但是，我国经济的二元特征决定了环境规制政策不能采用一刀切的方式，企业间和行业间的资源禀赋、要素投入结构差距依然较大，而要素投入结构决定了在不同行业间环境规制应对机制的巨大差异，需要针对不同区域的发展特征、要素禀赋结构制定合理的环境管制政策。

二、环境管制倒逼产业结构调整的政策建议

首先，加强地区环境规制强度，实行差异化区域环境管制政策。发挥环境规制对于产业结构调整的倒逼效应政府应明确环境规制与产业结构调整之间是相互作用关系，不应局限于产业结构调整影响环境污染这一单一路径，还应该关注环境规制对地区污染产业的转移和本地结构升级的反作用，实现环境改善与产业结构转型的双重红利。采取因地制宜的环境规制政策，切不可在全国范围内一刀切中国区域发展不平衡，环境规制强度也存在较大差异，因此，不同地区产业结构变迁所处的阶段也有所不同，政策制定者切不可在全国范围内实施无差异环境政策。根据不同地区所处的发展阶段，必须结合当地具体情况，因地制宜，采取最适合本地区的环境规制政策。

其次、将环境治理模式从总量控制的行政机制向排污权交易的市场机制过渡。现阶段中国环境治理模式的演变过程中，一直带有行政命令有余而市场手段不足的特点，突出变现为以命令—控制为主的行政手段配合相应的排污费政策，这样的总量控制环境治理模式具有很强的行政色彩，而且也会导致企业的偷排行为发生。另外，在财政分权的治理模式以及“GDP锦标赛” 的官员考核机制下，地方官员对环境与经济增长之间的取舍更偏向后者。由于环境治理在短期内可能不利于经济发展，进而造成了各省市官员缺乏对环境治理的激励，更倾向于先污染后治理或依靠资源高投入的发展模式，这样可以在短期内确保本地区的就业、税收水平，提高自身的晋升概率。环境治理的空间性和区域性差异，可能导致各地方政府陷入环境管制的“囚徒困境” 或环境治理的 “搭便车”行为，因此，要实现经济发展与环境治理的双赢，必须调整目前官员晋升考核机制，注重经济发展的质量而非数量，并将环境治理引入官员晋升考核体系。在稳定经济的基础上提高资源配置效率，形成区域合作的环境治理模式，实现经济的绿色发展。

最后，创新环境治理理念，积极推进排污权交易机制与第三方治理模式。总量控制的排污权交易政策目前在中国还处于试点阶段，2002年起在山东、山西、江苏、河南、上海、天津和柳州七省市以及中国华能集团实行二氧化硫的排污权交易政策。通过排污权交易的市场机制刺激企业创新以实现波特效应，其实现需要市场与政府的双重调节，既要通过市场机制确定排污权交易价格，又要借助政府通过法律手段弥补现阶段排污权市场交易的低效率，创新环境治理模式、加强环境管制体系建设。第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。各级政府要增加环境基本公共服务有效供给，加大环保投入，大力推动环保产业发展；严格执行环保法律法规和标准，强化环保执法，增强排污企业委托第三方治理的内生动力。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院王磊博士