加快修订《城市供水价格管理办法》，完善供水价格机制的对策建议

城市供水属于城市公用事业范畴，实行政府定价。早在解放初期，我国的城市供水实施福利水价。1985年，国务院颁布《水利工程水费核订、计收和管理办法》，国家开始对城市供水价格进行管理。1994年，国务院发布《城市供水条例》（国务院令第158号），进一步明确了水费缴纳责任及城市供水价格制定原则。为进一步规范城市供水价格，保障供水、用水双方合法权益，节约并保护水资源，原国家计委和建设部于1998年和2004年分别制定和修订了《城市供水价格管理办法》（计价格〔1998〕1810号），该《办法》主要依据《中华人民共和国价格法》、《城市供水条例》等法律法规和部门规章，由原国家计委和建设部在前期城市水价管理实践探索经验基础上，联合起草的一个比较完备的城市供水价格管理规范性文件。《办法》是在城市供水价格管理体制改革不断深化的背景下出台的，为全国各地城市供水价格的分类与构成、供水价格制定的原则与具体参数、供水价格的申报与审批、供水价格的执行与监督等指明了方向和路径，标志着我国城市供水价格管理步入法制化和规范化轨道。

十多年间，各地按照《办法》规定，不断疏导城市供水价格矛盾，平稳完成历次供水价格调整，合理解决了水价长期偏低问题，完善了自来水价格形成机制，出台了居民生活用水阶梯价格制度、以及非居民生活用水超定额累进加价收费制度等，利用价格杠杆，进一步提高了居民的节水意识，有效保护水资源，促进了社会节约用水和供水企业的健康发展。然而，在当前价格改革的背景下，《办法》规范的内容发生了较大变化，在实际执行中存在以下五个方面的问题，亟待解决。

一、《办法》存在的问题

（一）适用法律依据过时。《办法》依据的法律基础时代久远，如：《价格法》、《城市供水条例》均是上世纪90年代出台的法律法规，立法背景已经发生重大变化和调整。近些年随着《城市供水定价成本监审办法（试行）》、《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》、《关于推进价格机制改革的若干意见》等一系列法规和规范性文件的出台，《办法》的法律依据明显过时，相当部分条款与当前政策环境和形势要求不匹配，甚至有抵触。

主要体现在：一是水价分类。《办法》中规定5类，而在各地实践中，为理顺供水价格结构，简化水价分类，已经将现行城市供水价格分类简化为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三类。二是成本构成。《办法》关于供水成本费用核算、税金的规定，与2011年颁布的《城市供水定价成本监审办法（试行）》有抵触。水损的名称、规定也与之不一致。三是阶梯水价级差与水量基数。级差与现行阶梯水价政策不衔接，《办法》规定为1：1.5：2，与《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》（发改价格〔2013〕2676号）中规定的1：1.5：3的表述不一致。四是定价权限与流程变化。根据新的定价目录，城市供水价格调整经所在地政府批准后即可执行，不需要再上报上一级价格主管部门。趸售用水除未接管居民小区物业管理单位外，还有大量的村级总表、建筑工地临时供水等，趸售价格由供水企业与供水单位协商确定，无需再报价格主管部门备案。城市供水价格、新建及独立水厂的进网价格均授权市、县人民政府制定，不需再报送上一级价格主管部门审批。五是《办法》中规定的听证会制度，2008年发改委已颁布实施《政府制定价格听证办法》，具体听证程序可以据此办法执行。

（二）设定理念需作合理调整。主要体现在《办法》当初的设定理念与当前社会经济发展的实际情况不相适应。一是与企业财务制度不相适应。据各地反映，《办法》中规定的8-10%的净资产利润率，实际难以达到。由于供水企业资金来源、运作模式、当地经济社会发展水平等因素差异较大，而且企业财务制度上也难以准确计算净资产利润率，因此很难设定具体的利润水平由各地统一执行，应该由各地根据实际情况自行设定，并充分发挥与社会资本竞争性磋商的制度优势，通过竞争的方式使企业主动降低利润率水平。二是与成本监审和成本公开的制度不相适应。2010年发改委已颁布《城市供水定价成本监审办法（试行）》，而且在多个文件中也表示，要把成本公开作为各级政府价格主管部门制定和调整水价的一项基本制度，但《办法》中对成本监审和成本公开的内容均未涉及，该部分内容应当具体表述，切实提高水价调整的科学性和透明度。三是与城乡公共服务一体化的市场体系不相适应。推进城乡统筹供水的大趋势下，城市和农村的管网建设逐步实现了区域供水“一张网”，特别是城市化进程的加速，使得城市供水管网覆盖了郊区乡镇和农村，应当逐步实施同网同价。四是与二次供水的普遍性和复杂性不相适应。随着房地产市场的繁荣，新建、改建、扩建的二次供水设施日益增多，相伴生的二次供水水质风险日益突出，为保障二次供水水质，亟待规范二次供水价格，以保障二次供水设施的安全运行。五是与再生水和中水回用的节水理念不相适应。再生水利用和中水回用是促进节约用水、提高用水效率的重要工程手段，《办法》中未有提及，应当明确合理制定再生水和中水价格。

（三）部分条款界定不清晰、不科学。一是水价形成机制有待进一步完善。新建水厂的还本付息价格政策已经明确，但对深度处理等重大工艺改进及较大投资的扩建、新建管网价格政策未涉及。且随着城区规模的快速扩展，经济和社会发展，还需要投入大量的管网建设资金，大大增加财务费用，产生新一轮的负债。该定价机制使企业只能维持简单再生产，甚至亏损。二是水资源费等税费政策调整，会对供水成本产生直接影响，应当探索上下游联动的价格调整机制。三是合理水损的确定。《办法》中提到输水、配水等环节中的水损可合理计入成本，各地在操作中一般使用管网漏损率和产销差率，在2015年国务院印发的《水污染防治行动计划》中，明确提出到2017年，全国公共供水管网漏损率控制在12%以内；到2020年，控制在10%以内，因此对合理水损应予以明确。

（四）少数条款缺乏实际意义。一是两部制水价。在当前实施阶梯水价的形势下，两部制水价缺乏可操作性，不宜放入。二是滞纳金。《办法》规定不按期缴纳水费的加收滞纳金，目前水费作为企业性收费，已取消滞纳金，改为违约金，应按实际情况表述。三是污水处理费。《办法》出台时，为保障污水处理费随水费征收，多处对污水处理费进行了规范，但2014年财政部、发改委、住建部联合出台《污水处理费征收使用管理办法》，对污水处理费已有专门的规章进行规范，《办法》中应不再赘述。

（五）随水费代收代缴费用占比较高。由于水费的收缴率较高，一些城市为提高收缴率，将不便于计量和收缴的费用安排随水费征收。以常州市为例，现行水价由供水价格、水资源费、污水处理费和城市附加费四部分组成，而其中居民用水价格中代收费用就占水价构成的52%。同时代收代缴费用呈现稳步增长趋势，有些地方将垃圾处理费等也搭在水费中一并征收，扣除通货膨胀因素，供水价格增长幅度缓慢，代收费用一定程度挤占了水价空间，容易造成社会对供水服务价格的误解。

二、加快修订《办法》，完善供水价格机制

（一）调整适用法律和政策依据，有利于法规政策相衔接

法律依据建议调整为：《价格法》、《城市供水条例》、《城市供水定价成本监审办法（试行）》、《政府制定价格听证办法》等；政策依据建议调整为：《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》、《企业会计准则》、《关于推进价格机制改革的若干意见》等。《办法》修订要与上述法律法规和政策相衔接。

（二）适应管理要求，修订《办法》的具体条款

当前我国水价管理遵循分级管理，在国家和省级价格主管部门的政策指导下，各地负责制定和调整具体价格水平。《办法》自2004年修订以来未作过任何修改，《办法》当时的出台背景较目前情况已经发生较大变化，相当部分条款难以适应当前的经济社会发展实际和水价管理要求，过时条款与各地政策的实际操作上存在较大差异，缺乏科学性，难以体现国家规范性文件的现时操作性和政策引导性。因此，有必要对《办法》进行修订，以适应经济社会发展新形势的需要。

（三）发挥价格杠杆调节作用，深化供水价格改革

2015年，党中央、国务院下发《关于推进价格机制改革的若干意见》，将水价改革列入深化价格改革、突出市场导向的重点领域来推进。近几年，城市供水基础设施建设力度加大,城乡统筹区域供水规划全面实施，城市、乡镇和农村供水实现一体化供水；在供水领域推行政府与社会资本合作，价格政策是保障社会资本合理收益的关键因素；生活饮用水卫生标准修订出台，水质标准进一步提高；原水水质恶化，突发性水污染事件频发，导致供水安全保障投入逐年加大；为保障社会稳定，对供水设施的反恐提出新的技术和管理要求；随着服务质量标准的制定出台，对供水抢修、水质水压、缴费、户表改造、二次供水等都提出更高的要求；以及其他供水技术标准和环保要求不断提高，供水企业各项运营费用显著增加，城市供水事业可持续发展中面临诸多难题。《办法》的修订要充分考虑供水行业面临的这些新问题，充分发挥市场机制和价格杠杆调节作用，建立有利于保障城市居民饮用水安全、促进节约用水和水污染防治、保证供水单位良性运行、合理配置水资源和提高用水效率的水价形成机制。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 李云雁 副研究员