城市垃圾分类处理回收利用的政策建议

随着中国城市化进程的不断推进，城市生活垃圾呈现增量化和复杂化的特点，环境隐患日益突出，已经成为新型城镇化发展的制约因素。因此，如何高效的处理城市生活垃圾，并对其进行有效的回收利用，已成为我国城市可持续发展建设的重要议题。垃圾分类作为垃圾处理的前端环节，其作用早已得到世界的公认，分类收集不仅能大幅度减少垃圾给环境带来的污染、节约垃圾无害化处理费用，更能使宝贵的自然资源得到重复利用。保守估计，我国城市每年丢弃的可回收垃圾价值在300亿元左右。

早在2000年，国家建设部就确定了北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林八个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。试点城市可以在法规、政策、技术和方法等方面进行探索和总结，并为在全国实行垃圾分类收集创造条件。此后，许多城市相继开展了生活垃圾分类收集工作，然而十多年过去了，效果并不明显，相关调查显示，约四分之一的受访者认为垃圾分类的效果不明显或完全没效果。究其原因，一方面有待于公众的公共意识提高，垃圾分类作为一种新习惯、新素养，公众需要在生活中不断适应、反复习得，才能内化为一种素质，外化为一种习惯；另一方面，在推广垃圾分类的过程中，政府也需进一步有所作为，引导、帮助公众养成垃圾分类意识。现阶段，尽管很多地方都推出了相关的法规或规范性文件，但有法不依、执法主体缺位、执法程序不规范等问题的存在，导致执法力度不够。

2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，将制定垃圾分类制度列为一项重要改革任务，由我委与住房城乡建设部共同组织完成。2016年12月，习近平总书记主持召开的中央财经领导小组第十四次会议强调“从解决人民群众普遍关心的突出问题入手、推进全面小康社会建设”，提出“要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围”。 2017年3月18日，国家发展改革委、住房城乡建设部发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，进一步全面推进生活垃圾分类处理和回收利用。《方案》明确提出生活垃圾分类要遵循减量化、资源化、无害化原则，加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。

从我国垃圾分类处理的现状看，政府在生活垃圾分类制度推进过程中必须发挥主导作用。各城市人民政府承担起主体责任，完善相关法规，加大资金支持，强化监督检查；责任明确的公共机构和企事业单位也应做好带头示范，推动全社会参与生活垃圾分类。生活垃圾分类应该循序渐进推进的原则，并因地制宜，确定分类方法。我国各地气候特征、发展水平、生活习惯不同，生活垃圾成分差异显著，因此，各地应该结合实际，合理确定强制分类的品种，细化分类收运处置等方面的要求，给地方政府较大灵活性。当前，城市生活垃圾分类处理中存在的一个突出问题是缺乏系统配套。生活垃圾分类是一项复杂的系统性工作，分类后续的收集、回收、处理等环节直接影响到垃圾分类能否顺利实施。因此，《方案》对分类后端的收运体系、回收体系、终端处理设施建设提出了要求，使其更好地与垃圾分类品种相衔接、与资源回收利用相协调。

总体来看，《方案》对生活垃圾分类制度的总体设计思路，符合我国现阶段国情，具有较强的可操作性。但在实施过程中，应关注以下几点：

（一）完善垃圾分类工作的相关法律法规的完善。法治是开展垃圾分类工作的基础。当前，我国垃圾分类方面的法律法规还有待完善，因此，我国政府和相关职能部门应加快完善相关法律制度，推动出台地方性法规、规章，依法推进生活垃圾强制分类。

（二）强制手段与引导手段相结合，推进生活垃圾分类工作的开展。《方案》明确了46个城市作为试点城市进行强制实施，主要强制内容包括对于生活垃圾分类实施的范围、分类主体、分类方法和时限要求。随着相关工作的开展，垃圾分类工作应在更大范围、更广的主体中进行强制实施，并明确相关的实施时限。对于居民等主体，应结合实际情况，采取激励和约束相结合的措施逐步引导居民开展垃圾分类工作，后续使之常态化，逐步转化为强制要求，实现全面的居民垃圾分类。

（三）建立健全垃圾分类回收系统相关配套环节的法律法规，完善相关支持政策，引导相关配套工作的开展和高效衔接。垃圾分类是一项非常复杂且系统的工作，当前我国垃圾分类处理中存在的一个问题就是垃圾分类后收运、利用、处理等诸多环节在衔接、运行等方面存在欠缺，需要进行全面、系统的设计规划和实施。因此，垃圾分类处理工作应强调收运、回收、终端处理等设施建设与前端分类工作的配套衔接，避免影响居民垃圾分类的积极性和分类效果。建立与分类品种相配套的收运体系至关重要。在收集阶段要完善垃圾分类标志、改造垃圾房、转运站等。在运输阶段要配备专用收运车辆，避免将分类好的垃圾混合装运。此外，应该建立与再生资源利用相协调的回收体系，应健全再生资源回收利用网络，合理布局布点，推进垃圾收运系统和再生资源回收利用系统的衔接，便于对生活垃圾分类回收利用全口径管理。完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施。根据垃圾的特点，构建全面的垃圾处理产业，推动再生资源规范化、专业化、清洁化处理和高值化利用。探索建立垃圾协同处置利用基地。目前我国垃圾分类终端处理能力还需加强，设施选址难的问题急需突破。因此，国家应加强对于垃圾终端处理利用设施建设的统筹规划，探索建立集焚烧、餐厨垃圾资源化利用、再生资源回收利用、填埋、有害垃圾处置于一体的生活垃圾协同处置利用基地，以提高土地资源节约集约利用水平，也便于对各类垃圾集中、高效的运输处理。在相关政策方面，政府和相关职能部门还应完善相关支持政策。目前，我国垃圾处理收费制度仍处于起步阶段，垃圾处理费费率标准和收缴率仍然很低，收费与处理成本之间还存在很大缺口，还难以保障垃圾分类体系建设。因此，相关职能部门应尽快完善垃圾处理收费制度，落实相关税收优惠政策，同时加大中央资金和地方财政的引导支持。

（四）采用创新的机制体制推动整个垃圾处理行业的发展。应根据我国国情，推进垃圾分类领域的体制机制创新，积极鼓励社会资本和专业化服务公司参与垃圾分类收集、运输、处理相关工作。借助建设智慧城市的契机，加快城市智慧环卫系统、生活垃圾资源化产业技术创新战略联盟及技术研发基地的建设、推广“互联网+”新模式等一系列有利于垃圾分类的新举措。

（五）加强垃圾分类回收处理全流程的公众参与。生活垃圾分类需要社会全体的参与，因此必须提高公众参与度，使垃圾分类理念深入人心，成为人们的自觉行为。相关职能部门和地方政府应开展多种形式的环保宣传、强化国民教育，引导公众从身边做起、从点滴做起。同时通过建设生活垃圾分类示范教育基地、开展垃圾分类收集专业知识和技能培训、建立垃圾分类督导员及志愿者队伍等措施，形成良好的全民参与氛围，确保工作有效推进。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 赵津津 博士