三网融合中的“整体性治理”

 【流媒体网】摘要：众所周知，体制性的障碍是约束三网融合的最大阻力。在诸多体制因素中，笔者认为协调、统筹、整合多方博弈力量的规管主体，也就是三网融合的规管机构的设计具有现实而迫切的意义。

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     近期，《人民日报》针对中国三网融合试点一周年发表了题为《“三网”试点一年：艰难的“融合”》的报道，报道称“有进展，但没有实质性突破”是多位专家和从业者对这一年三网融合的工作做出比较一致的评价。（《人民日报》8月16日）

    从2001年通过的十五计划纲要第一次明确提出“三网融合”，到2010年7月1日第一批三网融合试点地区的确定，其推进经历了长达10年的历史进程，而紧接着的一年试点工作也没有达到预期的效果。在我国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间的前提下，为什么进程推进如此举步维艰呢？

    众所周知，体制性的障碍是约束三网融合的最大阻力。在诸多体制因素中，笔者认为协调、统筹、整合多方博弈力量的规管主体，也就是三网融合的规管机构的设计具有现实而迫切的意义。

    电信规管机构悖论

    目前，电信规管机构的设置存在一个悖论：既充当规则的制定者，又充当规则执行的监督者，同时又代表政府。

    1.多头规管。在目前电信规管机构的安排中，行业管制机构是工信部和国家广播电视总局，价格及投资项目管制机构是国家发改委，此外，基础电信运营商的资产属于国务院国有资产监督管理委员会管理，市场准入涉及国外资本需要商务部审批。按照王俊豪的观点，目前中国电信领域的规管，从市场准入、价格管制、实施监控，包括事后管制、奖罚等整个过程，多重规管机构、两种管制目标(经济目标和政治目标)，使得规管行为是一个政府部门间政治权力的相互制衡、博弈、平衡的结果，换句话说，规管权力的分散动摇了电信监管的权威，容易导致规管失败。

    2.分业规管。分业规管的机构设置模式使得彼此有内在联系的产业被人为分割给不同的规管机构监管。这不但容易引发相关部们的“利益之争”，还会带来以下问题：（1）造成三网资源整合的体制性障碍，不利于形成三网的良性竞争机制；(2)因相关产业政策的不一致、规管标准宽严不一，可能使市场机制受到扭曲；(3)导致规管的低效率，无法形成规管的规模经济。

    “整体性治理”中的规管机构

    1、“第三方”三网融合规管机构。理清其法律定位，赋予其独立的地位，清晰的职权，可以从三个方面着手：首先，在职能定位上应涵盖目前工信部和国家广播电视总局两个独立管理部门所行使的相关职能，参照美国电信管制机构的设定，在设置上不仅要独立于电信运营企业，而且要尽量相对独立于任何政府行政部门。其次，规管机构的管理体制上采用委员制，在人员选取上更要注重社会性，这既有助于增加三网融合规管机构的独立性，也有助于规管能力和水平的提升。最后，注重发挥社会力量的监督作用，如电信行业协会、三网消费者组织等在三网融合规管中的作用。

    2、“整体性”三网融合规管机构。面对产业融合的趋势，打破电信、广电产业的传统界限，整合原监管机构的职责范围，重新以功能作为职责分工的标准，应是最有效率的权力配置模式。OECD和ITU均认为整合的电信及传播产业规管机构是大势所趋，并提醒各国重视这一产业融合趋势，并明确的指出，“碎片化”的规管机构将不利于产业汇流。因此，在三网融合规管机构的设计上应进行前瞻性的机构模式选择，其规管范围应包括整个信息通信领域，以确保中国电信产业在后WTO时代的全球电信市场竞争中占据优势地位。

    新型的电信服务业价值链正在逐渐形成，其在经济增长和社会发展的先导和促进作用也将越来越显著。在这样的产业背景下，推进三网融合显得尤为迫切，而融合进程的“破冰”，需要我们把规管机构的设计放在“整体性治理”的视野中作出前瞻性地思考。

责任编辑:李楠