戚聿东：中国反垄断执法不是“经济民族主义”

作者：首都经济贸易大学工商管理学院院长、教授 戚聿东

《中国社会科学报》第637期

中国的《反垄断法》于2008年8月1日开始正式实施，迄今已有6年，反垄断执法的进程和力度体现出从无到有、从少到多的特点。2014年7月以来，行政执法部门开始向外资企业和合资企业发力，先后调查了微软、克莱斯勒、宝马、奔驰等一大批外企在中国市场的涉嫌垄断行为，由此引发了国际社会的广泛关注和议论。其中，中国欧盟商会等机构，对这些反垄断调查公开表示强烈反对，认为目前的反垄断执法虽然有助于中国发展“健康的市场经济”，但其强硬的调查方式对于外企似乎并不公平，如“某些被调查的行业，中国本土企业并没有受到类似的针对。而在部分涉及合资公司的案例中，仅有外方成为被调查的一方”，等等，甚至以此断定中国正在走向“经济民族主义”。那么，事实真的是这样吗？

应该认识到，中国逐步加大反垄断查处力度，符合《反垄断法》执法的普遍规律和国际惯例。包括反垄断法在内的任何法律，其执法都要面临一个学习和适应过程。一方面，《反垄断法》自2008年开始实施后，还需要出台一系列配套法规、实施细则、具体办法及执法程序予以完善。另一方面，逐级成立反垄断执法机构以及“三定”方案比较耗时费力。因此，中国《反垄断法》的实施只能是一个渐进的过程，其起步之初被讥讽为“没有牙齿的老虎”，也是可以理解的。从各年反垄断立案数量看，2008年到2012年商务部每年审结的经营者集中案件分别为16、78、109、171和164件，实际上只有可口可乐并购汇源案1件被禁止，附条件审查通过18件，通过率达97%，这在国际上是相当高的。而同一时期，工商行政管理机关关于垄断协议和滥用市场支配地位的立案数量分别为0、1、2、7、14件。负责价格垄断执法的国家发改委，2008年到2011年期间，较少有所作为，但从2013年开始，先后对6家国际液晶面板企业、茅台五粮液公司、6家奶粉企业、上海15家黄金饰品企业等进行了价格反垄断调查并开出了罚单。被查处的既有企业，也有地方政府和行业协会；既有国有企业，也有民营企业、外资企业。可以预见，中国的反垄断行动将持续处于发酵状态，而目前针对部分外企的反垄断调查只是逐步加大执法力度的体现，并非具有特殊针对性的“选择性执法”。

在中国建设社会主义市场经济的征程中，垄断势力已经成为市场公平竞争的最大克星。《反垄断法》的出台即是为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者和社会公共利益，促进市场经济健康发展。可以说，其立法宗旨与国外的相关法规并无实质差异。国外百余年的反垄断法历史对维护市场公平竞争、促进经济社会健康发展功不可没。在中国的市场经济发展中，也存在着形形色色的垄断行为，如企业之间的垄断协议、企业滥用市场支配地位以及旨在排除限制竞争的企业并购等。企业垄断行为有百害而无一利，构成了对消费者和公共利益的盘剥以及对市场公平竞争的破坏，具有“财富转移”的效果。从已查处的价格垄断案件看，那些具有市场支配地位的垄断企业，通过制定垄断价格获得超额垄断利润，而经反垄断调查并处以巨额罚款之后，又纷纷采取大幅降价行为，对消费者的“返利”效果非常明显。所以，有关“中国打压外企”、“中国大搞保护主义”的外媒论调是有悖事实、别有用心的。对于长期享有而习惯于“超国民待遇”的外资企业和合资企业而言，更应该以平和而理性的心态适应中国经济转型的要求，在建设“法治中国”和维护市场公平竞争方面主动树立“大企风范”。

然而，我们也不应讳言，中国有自身的问题，甚至应该借助这次机遇促进《反垄断法》的完善。在欧美等发达国家，反垄断法素有“经济宪法”之称，具有“上位法”的地位，那些与该法相冲突的法律都必须以反垄断法为准。中国的《反垄断法》仅有6年的历史，无论是法律本身还是执法力量，其权威性都还远远不足。从1987年最初酝酿起草到2007年最终出台实施，这部法律仅立法就历时20年。但“初生之物，其形必陋”，由于各方面意见和矛盾难以协调，在其具体条文中屡屡出现的“伤痕”，无不体现了立法过程中各种利益相关者的“妥协”。

此外，现实中各种与《反垄断法》相重复甚至相冲突的法律法规都在发挥作用，如《价格法》、《招标投标法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《电力法》、《铁路法》、《烟草专卖法》、《邮政法》、《电信条例》，等等，甚至在目前的《反垄断法》中仍有诸多类似“另有规定的，依照其规定”的条款，无异于“自降其格”。

因此，为了建设成熟的社会主义市场经济体制，必须赋予《反垄断法》以“经济宪法”地位，修改其他与之相冲突的法律法规，并尽快统一执法部门，向一切垄断行为“宣战”。而且，必须深化垄断行业改革，不断强化竞争机制，确立竞争政策相对于产业政策的优先地位，最终形成“相竞而进、相争而奇”的社会竞争文化。