社科院金融监管蓝皮书：分业监管体制存在缺陷

中国网6月21日讯(记者 常实) 社科院近日发布《2012年金融监管蓝皮书》，该蓝皮书指出，尽管中国监管体系的建设已经取得了相当的成就并且经受了全球金融危机的考验，但是如果以可持续发展的尺度来衡量，它无疑仍存在很多问题。这些问题部分地是源于中国金融发展所处的阶段，但也有相当一部分来自某些不合时宜的监管理念的羁绊。

这些问题集中体现在：

(一)分业监管体制存在缺陷

就中国当前的金融发展阶段而言，分业监管体制是有效的。在监管资源和经验有限的条件下，它允许监管者通过专业分工专注于各个明确的金融领域，从而提高监管绩效。但这种模式存在的问题是，各个监管机构更注重单个或系统内部的金融机构风险管理，而不是整个金融体系的稳定；由于监管机构之间的立场和角度不同，缺乏协调配合，容易出现监管套利和监管真空。

在中国现阶段市场不成熟、开放度较低的金融体系中，这种监管体系缺陷与不足还没有充分暴露出来，但随着中国金融的不断发展，金融创新的涌现和混业经营的展开，上述问题将会越来越突出。

(二)金融监管的法律体系还存在空白领域

目前，中国的金融法律体系已经初步建立，但还有一些金融发展急需的重要法律法规未能出台，例如存款保险制度仍然迟迟未能建立；金融机构市场退出制度仍未推出；私募基金、产业基金还没有取得相应的法律地位。

(三)对投资者、金融消费者利益保护不足

在“集体主义”理念指导下，金融监管制度的建构和监管执法首先着眼的是国家的阶段性目标和金融体系的整体效率与稳定，而不是消费者个人的福祉，因而很容易导致对个体权益的保护不足。例如，虽然我国的《商业银行法》、《银行监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》等都将保护投资者、金融消费者的利益作为立法目的，但是这一目标并未充分体现在实践中。诸如霸王合同这样侵犯消费者利益的现象在金融领域层出不穷，也导致了投资者、金融消费者与金融机构之间的矛盾与冲突。

(四)金融市场的行政管制过于严格

基于“市场需要管理”的理念，监管者在实践中往往跨越行政管制权力的边界，导致金融监管机构权限过大。它主要表现为：在没有法律规范的情况下，权力得不到有效约束，权力行使的随意性较大，靠政策、靠文件，随意行使权力的情况时有发生；制定金融法律时往往关注如何保障金融管理权力的行使，而对如何保护相对方权益和社会公共利益则考虑不够，规定监管机构责任少，强调金融市场参与者义务多，致使监管机构权力未得到有效限制、规范；由于金融法律对监管机构的授权过于宽泛，导致监管机构权力没有受到法律的有效约束，干预的任意性很大。

(五)金融创新受到抑制

在金融创新领域，中国显然和发达国家处在不同的发展阶段。就中国的金融发展现状而言，创新不是过度，而是不足。但是由于“稳定优先”的监管理念，监管当局在金融创新方面表现得非常谨慎。尤其是此次金融危机的爆发更加深了中国监管当局与社会对于金融创新的顾虑，中国金融业创新的步伐放缓，甚至在某种程度上处于停滞状态例如，自次贷危机以来，资产证券化的发行审批基本上处于停滞阶段。。如果这种情况不加以改变，必将会影响到中国金融业的整体竞争力。

放眼危机后的时代，一方面，中国经济在三十年的高速增长之后已经开始面临越来越强的转型压力，而金融体系也必须面对相应而来的挑战；另一方面，随着中国经济的进一步发展，人们对于金融服务多样性需求的日益增长，金融体系将更为开放，金融市场也将更为活跃，从而对金融监管提出更高的要求。

(一)构建宏观审慎监管框架，加强对系统性风险的监管

在分业经营、分业监管体制下，中国的金融监管基本停留在微观审慎监管层面，对系统性风险关注不足。在目前，由于中国金融发展所处阶段和金融体系的特定结构，金融市场并非系统性风险的主要来源。但随着混业经营的发展和金融体系的进一步开放，中国金融体系的系统性风险特征将会与当前发达国家，尤其是欧盟国家，进一步趋同。与此相应，监管当局需要关注金融业经营模式变化、金融行业关联性、宏观经济对金融体系的影响及金融风险的新特点，将金融体系视作一个整体而不是相互分割的三个不同行业，运用宏观审慎监管理念和方法，应对各种可能出现的复杂情况。

(二)建立实体化、法治化的监管协调机构

在中国目前的分业监管格局中，监管部门之间的协调机制缺乏正式制度保障，仅处在原则性框架层面，监管联席会议制度也未能有效发挥作用。随着中国金融业综合经营和金融创新的进一步发展，以及中国金融体系的进一步开放，这一问题将显得更为严重。就目前而言，分业监管的格局仍将继续，短期内不会发生根本性变革。因此，在现有的分业监管体制下，比较现实的选择应是将协调机制法治化、实体化。在时机成熟的情况下，可以考虑组建有明确法律权限、有实体组织的金融监管协调机构，监督指导金融监管工作。

(三)将保护消费者利益作为监管目标之一

消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求，是推动金融总量扩张和金融结构优化的不竭动力。完备的消费者保护措施是发达金融体系的共同特征，也是构成金融体系国际竞争力的重要因素。中国应该在通过鼓励金融创新为消费者提供丰富金融产品的同时，对消费者金融产品和服务市场实行严格监管，促进这些产品透明、公平、合理，使消费者获得充分的有关金融产品与服务的信息。因此，制定专门立法或者成立专门的金融消费者保护机构来保护金融客户利益就显得非常有必要中国保监会的保险消费者权益保护局于2011年10月底正式成立，中国证监会的投资者保护局于2011年底成立。。

(四)实现金融监管信息的联通与共享

金融监管当局充分掌握金融体系与实体经济部门的相关信息，对于进行宏观审慎性监管，防范系统性风险，实现金融稳定具有重要的意义。就中国而言，推进金融监管信息建设主要可以从以下三个方面着手。第一，完善征信体系，在为金融机构决策提供依据的同时，有助于监管当局通过违约率了解宏观经济运行情况，为审慎性监管提供支持。第二，健全支付清算体系及其信息挖掘，汇集经济交易信息，以此反映交易活跃状况、经济景气程度和经济结构变化情况等宏观经济运行的重要侧面，为金融稳定状况的评估提供背景。第三，加强金融监管当局内部及其与各经济部门之间的信息系统整合与共享，在可能的情况下制定明确的、有时间表的金融信息资源整合方案。

(五)积极参与国际金融监管合作

在全球金融危机爆发之后，国际金融监管合作又一次成为国际经济事务中的热点议题。尽管现阶段中国金融机构和企业对于国际金融市场的参与程度仍然非常有限，但是随着经济发展和金融体系的进一步开放，尤其是上海国际金融中心建设的推进，中国也将面临更大程度的传染性系统性风险，对于它们的防范与处置也将越来越依赖于国际金融监管的协调与合作。中国需要积极地参加到国际金融监管合作之中，在为全球金融稳定作出贡献的同时，提高自身应对金融风险的经验和能力。