实现环境监管与经济增长双赢的政策建议

环境问题是制约中国经济增长的关键问题，也是关系国计民生的重要内容。长期以来，中国经济增长沿着“高投入、高消耗、高排放、低效率”的粗放型增长之路前行，由此产生了一系列的环境污染问题，不断下降的环境品质愈发制约着经济的可持续增长。为此，迫切需要创新相关制度，实现环境监管与经济增长双赢的目标。

一、健全工业环境监管的法规政策

目前中国工业环境监管的法规政策体系仍不健全，一些法规的出台时间较早，难以适应不断变化的中国工业环境监管与环境品质的客观要求，为此亟需完善与创新中国工业环境监管的法规政策体系。

1．修编现有环境监管的法律。目前排污权交易制度的位阶较低，缺乏国家层面的法律法规来保障和支持排污权交易的实施。为此，需要全国人大或国务院法制办尽快出台更高位阶的《排污权交易与有偿使用法（或条例）》，从而提高排污权交易制度的法律效力。

2．完善环境监管的规范性文件。本报告建议采用源头控制制度来替代现有的末端控制制度，防范环境污染和公害的发生；以面源污染治理代替点源污染治理。此外，建议立法机关修改法律时明确职能范围，避免多头管理与部门之间的职能交叉。同时，需要健全环境监管体制，确保立法机关、行政机关和司法机关之间的权责明晰，不同主体各司其职、相互配合，从而建立相互统一、协调一致的中国工业环境监管的法管制度体系。

二、建立工业环境监管机构的协调机制

设置相对独立的环境监管机构以及建立多部门间的协调机制，是保障环境监管机构高效运行的客观条件，也是最优的环境监管机构设置与运行的重要基准。具体而言：

1．健全监管机构之间的有效协调机制

健全监管机构之间的有效协调机制，应该在大力精简议事协调机构和加强协调制度建设的同时，寻求从政府职能的配置上、组织结构的改造上取得根本性突破。具体而言：第一，建立环境监管机构间的协调程序制度，如联席会议制度。明确协调时效、协调的依据与标准、协调参与方的权利和义务、协调决议方案的法律效力以及执行主体。第二，建立协调部门间的监督和问责机制。建议建立一个由国务院领导人作为行政长官的部级协调监管机制，确定主要的环境监管机构协调机制的牵头单位，由该机构制定环境监管部门间的协调规则。

2．建立流动性污染的跨界环境监管组织或机构

现有行政区划内的环境监管机构与权责配置显然难以解决环境污染的跨界流动的区域间环境协调问题，为此亟待建立跨行政区、跨流域的跨界环境监管组织。具体而言：为提高流动性污染的跨界环境监管效果，需要加大对现有监察中心的监管投入，通过技术创新和制度创新，提高现有监察中心的环境监管能力。建议以工业污染较为严重的地区、跨区域污染以及流域性污染的地区内，建立地区间的跨界环境监管组织或监察中心，从而弥补现有六大环境保护监察中心在权责配置上的不完备性。此外，新建立的跨界督察中心需要有效协调原有六大督察中心以及地方性环境监管部门之间的权责配置及有效协调问题。

三、优化工业环境监管政策

一般而言，相对于命令控制型政策工具，经济激励型政策工具更能激发污染型企业减排。为此，本部分将主要从完善经济激励型工业环境监管工具与政策组合优化的角度提出政策建议。

1．提高污染物排放的费用征收标准

为适应资源与环境约束的客观需求，各省需要按照排污成分与浓度，分时间、有步骤地调整排污费征收标准，从而适应经济社会可持续发展与提升城市环境品质的客观需求。具体而言：一是科学测算污染治理成本。明确各类污染物的污染治理成本的依据和方法，根据污染物的种类、浓度、危害性等，分类、分档对不同环境污染的治理成本进行测算。二是合理制定排污费征收标准。按照略高于污染治理成本的原则，根据企业的治污成本、污染的环境损失等来核算适当的排污费的费率水平，逐步提高排污费的征收标准。三是提高超标排污的惩处力度。大幅度提高超标排污费的征收标准和罚款金额，迫使企业加强对环境污染的治理，从而实现按规定标准排放污染物、提升环境品质的目标。

2．构建排污费与排污权交易有机结合的协调机制

目前大部分省市仅采用对排污企业收费的制度，该项制度难以从总量上实现控制环境污染的目标。如果排污费征收标准低于企业治理污染的成本，企业存在增加排污、缺乏治理动机的可能。为实现中国经济与环境的和谐发展，省市应该建立排污权交易制度与排污收费制度相协调的机制，从而实现二者之间优势互补，突出排污权交易的市场作用，发挥排污收费的保障功能，增强企业节能减排的动力，更加高效地控制区域污染物的总量排放，实现在环境保护中的市场机制与政府监管的结合、灵活性与权威性的结合、主动与被动的结合。

四、完善工业环境监管的信息披露机制

目前中国工业环境监管信息披露机制不强，严重制约着社会公众对企业环境污染行为与政府治理绩效的有效监督。在中国加快推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需求下，需要完善工业环境监管的信息披露机制，具体而言：

1．重视政府环境保护职能的服务角色

履行环境保护职能、转变政府观念是提升政府环境监管绩效的关键，其核心在于由监管型政府向服务型政府转变。为此，需要让全社会知晓环境品质的基本现状与变化趋势，转变政府履行环境保护职能，强化服务职能，提升环境信息的公开程度。此外，由于信息的不对称性，社会公众也可以通过司法或行政程序对政府进行监督。

2．进一步完善环境信息的政务公开

环境监管部门在信息的公开程度与信息质量上还不够理想，环境污染信息的公开力度与准确性同公众期望之间还存在较大距离。针对当前环境监管信息公开存在的诸多问题，建议重视以下工作：（1）环境监管机构公开的内容应包括国家与地方层面的环境监管法律法管制度、环境治理成本、污染排放达标情况、环境污染的经济损失与社会损失、环境污染事件上诉件数等。（2）应该重视重大环境污染事件的时效性，以及建立水质、空气质量指标每日播报制度。

3．建立公众自由获取环境信息的长效机制

政府环境信息公开的方式主要有两类：其一为依法主动公开，即行政机关依法对各种规范性文件，按照法定程序公开。其二为依申请公开，即公众对与自己利益相关的政府环境信息可以向有关机构申请公开和使用。目前中国政府环境信息公开的方式较为单一，只有政府主动通过公报、新闻媒体、发布会等方式的信息公开，还没有建立和实行依照公民的申请而公开环境信息的机制。公民和社会组织向环保行政机关申请提供信息一般难以满足，这导致公众对高质量的环境信息的需求得不到有效满足。为此，需要建立公众信息的合理需求平台，保障环境污染与治理信息的公众知情权。通过环境信息公开，提升公众对环境监管机构的监督力度，从而提升环境监管机构绩效。

五、在政绩考核中贯彻全要素生产率意识和环境友好原则

目前政府部门以GDP作为经济增长的目标或者政绩体现的制度加剧了地方政府之间的不正当竞争，这种竞争不仅不能很好地促进经济增长，而且更会忽视环境监管的重要性。从我国国情来看，不断加强的环境监管未能很好地改善环境品质，根本原因在于以GDP作为经济增长目标，依赖生产要素投资驱动的粗放型经济增长方式，要从根本上解决经济高速增长所伴随的环境问题，促使产业向资本密集型和技术密集型转型和升级，应该依靠全要素生产率的增加，并通过环境监管来实现经济增长和环境的双赢。

撰稿人：浙江财经大学经济学院熊艳博士