完善城市地下空间开发利用的投融资监管政策

城市地下空间涉及多个环节，不同环节的投融资主体以及投融资模式具有多样性特征，在国家大力推进社会资本进入基础设施领域的政策背景下，基于城市地下空间安全性的考虑，需要加强对城市地下空间开发利用投融资监管研究。积极创新投资运营机制，适时开展政府与社会资本合作模式（PPP）试点，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等形式，鼓励社会资本以独资、合资、联营、租赁等方式，参与城市地下空间建设和运营。本部分将重点研究城市地下空间开发利用投融资监管的主要政策，从而为规范社会资本进入、强化政府责任，实现城市地下空间开发利用的资金筹集与投资取向合理化提供重要基础。

一、明确政府在城市地下空间开发利用投融资监管中的主体地位

由于城市地下空间具有典型的公益性特征，涉及整个社会的公共利益，为此，从安全性和外部性等方面进行综合考虑，需要进一步明确政府在城市地下空间开发利用投融资监管中的主体地位。在综合分析城市地下空间开发利用项目技术经济特征的基础上，明确城市地下空间开发利用领域政府与市场的投资范围，在此基础上确定城市地下空间开发利用不同领域下的政府与市场融资责任，进而确定不同的融资渠道或融资方式。其中，没有现金收益的城市地下空间开发需要政府承担完全的投资责任。对具有稳定现金流的城市地下空间分为两类，一类是较长运营期内有稳定现金流且能够弥补建设与运营成本，可以完全通过社会资本投资建设和运营，且无需政府补贴；另一类是运营期内有稳定现金流但无法弥补全部建设与运营成本，通过社会资本投资建设与政府补贴相结合的方式进行。其中，无论对有无社会资本参与，均需要强化政府对城市地下空间开发利用项目投融资监管的主体责任，主要表现在对投资领域的确定、融资模式与融资回报率的确定等领域进行监管。

二、建立城市地下空间开发利用投融资的运作机制

遵循“政府推进、市场导向、营造环境、培育产业、企业运作”的发展战略，按照“政府搭台、企业唱戏、市场化专业化运作”的投融资运作机制，充分发挥市场在城市地下空间资源配置中的基础性作用，按照“政府主导、规划调控、多元投资、统一管理”的原则，以城市地下空间功能需求为导向，政府以营造发展环境、整合政府资源、政企联动为重心，大力推行投融资市场化、运营管理专业化，合理、有序、高效地开发利用城市地下空间，促进城市又好又快发展。

三、优化城市地下空间开发利用的投融资模式

在明确城市地下空间开发利用领域政府与市场投资方向的基础上，重要内容是优化城市地下空间开发利用的融资模式。主要包括以下几种模式：

1．成立以国有资本控股的城市地下空间投资有限公司

股东来自政府、地下空间相关企业、国内和国外资本。政府以地下土地储备入股成为投资公司大股东，以保证其在地下空间开发利用中的主导地位。地下空间相关企业入股投资公司。同时通过引进其他境内、境外的资金和技术，推进投资主体多元化。

2．设立城市地下空间开发利用专项基金

通过设立地下空间开发利用专项基金，推进城市地下空间开发利用资金来源的多元化。通过发行基金份额的方式，募集与地下空间开发利用相关的和对城市地下空间项目有兴趣的投资者资金，交给专家组成的投资管理机构进行运作和管理。基金构成可以是财政投入、土地出让投入、受益者或使用者付费、其他资金。基金资产主要以长期股权形式直接投资于地下空间各项目公司，对其提供直接资本支持并从事资本经营和监督，以追求长期资本增值、为投资者谋取最大投资收益为目标，投资收益按照投资者出资比例进行分配。地下空间开发利用专项基金作为一种投融资工具，具有集中和合理利用社会资金的直接融资功能，可优化资金结构，提高资金使用效率。

3．推行创新性的项目融资方式

从经济理论出发，城市地下空间开发利用融资模式的选择需要基于效率原则。借鉴地上市政基础设施建设融资模式的经验，结合城市地下空间开发利用特点，建议重点通过BOT、TOT和PFI模式进行城市地下空间开发利用项目融资。BOT（建设-运营-移交），是政府通过特许经营权协议，授予项目公司承担地下空间开发利用项目的投融资建设、运营、维护职能，在特许经营期内，项目公司拥有项目的所有权和经营权，允许向项目使用者收取适当费用，由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理汇报；特许经营期满后，项目公司将项目无偿交给政府部门。这种融资方式适用于投资数额较大、建设周期长、具有收费机制的经营性和准经营性城市地下空间开发利用项目，如地铁、地下综合管廊、地下垃圾回收站、地下污水处理厂等。TOT（转让-运营-移交），是政府将已经投入运营的地下空间开发利用项目在一定期限内的现金流量为标的，一次性从项目公司那里获得一笔资金，项目公司获得特许经营期内的经营权，并通过现金流收回全部投资并取得合理回报，特许经营期满后无偿移交给政府。该模式适用于具有资金流入的存量项目，如大型公共地下停车场、地下商业街、地下购物中心、地下物流仓储系统等。PFI方式是政府将应该由其投资的地下空间项目，交给获得特许经营权的项目公司负责开发、建设和维护，并在特许经营期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还给政府，而政府则在特许经营期内每年向项目公司支付根据使用率而确定的租金或使用费。它与BOT项目的主要区别是，项目公司的收入来自政府而非使用者。这种融资方式主要适用于无收费机制的非经营性城市地下空间开发利用项目，如地下公路、人行通道、防空防灾设施等。

4．其他方式

积极探索市场化融资方式在不同城市地下空间开发利用项目中的适用性，利用市政债券、优先股、普通股、信贷资金、信托和互联网金融等市场化融资渠道，为现有依靠政府财政投资、银行贷款的传统模式提供重要补充，以及吸收社会闲散资金通过PPP、直接投资等方式进入城市地下空间开发利用领域，缓解主要依靠政府投资所带来的资金问题。

四、制定城市地下空间开发利用的投融资配套政策

城市地下空间开发利用投融资配套政策是激励多种主体进入城市地下空间领域，参与不同项目投资以及扩宽城市地下空间开发利用融资渠道的重要内容。为扩宽城市地下空间开发利用的融资渠道，激励不同主体参与城市地下空间领域投资，基于过程性政策设计理念，需要明确社会资本进入不同类别城市地下空间项目的准入制度、进入方式、投融资模式选择、风险分担机制、中央与地方以及地方不同部门之间的事权与责权划分、信用机制建立、公平竞争制度、运营服务水平、运营空间的权属、现金流与非现金流协调、运营中的定价与调价机制、土地与税收优惠政策等，从而为激励不同主体进入城市地下空间开发利用领域提供重要的政策保障。

五、探索建立重大城市地下空间开发利用项目投融资的听证和公示制度

目前我国已在城乡规划领域建立了听证和公示制度，无论执行情况如何，至少揭开了公众参与城乡规划决策的序幕。然而，包括城市地下空间开发利用在内的城市建设投融资，其决策过程仍然存在“暗箱操作”。究其原因，一是城市地下空间开发利用投融资涉及众多大型企业、银行以及政府的商业秘密和政治机密，不便公开。二是谈判过程极其复杂，就算有人要查清楚也难度极大。三是没有任何驱动力使得有人愿意花费精力去查清楚内幕。随着政府行政体制改革的深入，有关财政监管机制日趋规范化，加上全面依法治国的推进以及社会民主化的日益成长，广大纳税人及股民必然会形成共识，要求政府公布其城市地下空间开发投资资金的使用情况。因为城市地下空间开发利用投资中有相当部分是政府公共财政支出，必须经过严格的审核与监督。其他资金无论是通过银行融资也好，发行债券也好，都要向广大的投资者说明情况，接受监督。因此，借鉴城乡规划领域的做法，探索在城市地下空间开发利用投融资领域建立听证和公示制度，通过对重大城市地下空间项目投融资情况进行公示或听证，接受纳税人和投资人的监督，不断提高城市地下空间开发利用投融资决策的透明度和科学性，逐步消除目前存在的地方政府权力使用过度、开发商牟取暴利、公众参与渠道不畅等问题。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院王岭副研究员 博士