孙勇：从发改委存废之争看顶层设计

一石激起千层浪，而这一次是发改委坐上了风口浪尖。在25日举办的首届岭南论坛上，经济学家、中欧国际工商学院教授许小年锐利建言：“推动中国经济创新，首先要做的就是解散发改委!”此言一出，迅即引发各方热议，并催生出一个“发改委是保留还是解散”的焦点话题。

在包括决策层在内的很多人看来，发改委自然有保留的必要，否则它就不会成立，并在现实的经济和政治生活中发挥重要作用。而在另外一些人士看来，发改委是经济创新和产业升级的绊脚石，理应解散，持该观点的不仅包括以许小年为代表的“市场派”经济学家，也包括体制内的一些官员，比如广东省发改委主任李春洪就表示：产业升级过程中，政府要革自己的命，未来社会组织完善、社会自立后，发改委有可能“会下台”。

对于中国普通老百姓而言，发改委是一个既生疏又熟悉的部门。说生疏，是因为多数民众对于发改委的具体设置和职能不甚了解；说熟悉，是因为每逢物价高涨或发生重大变化之际，发改委便频频出现在人们的视野，在普通民众的印象中，油价、电价、煤价、水价乃至方便面的价格等，都是由发改委通过发文或约谈的方式“说了算”。

在这里，不妨先梳理一下发改委的“前世今生”。发改委的全称是“中华人民共和国国家发展和改革委员会”，属于国务院的职能机构，是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。国家发改委的前身是国家计划委员会，成立于1952年。原国家计划委员会于1998年更名为国家发展计划委员会，又于2003年将原国务院体改办和国家经贸委部分职能并入，改组为国家发展和改革委员会，简称国家发改委。目前，发改委内设28个职能机构，包括办公厅、政策研究室、发展规划司、国民经济综合司、经济运行调节局、经济体制综合改革司、固定资产投资司、利用外资和境外投资司、地区经济司、西部开发司、东北振兴司、农村经济司、基础产业司、产业协调司、高技术产业司、资源节约和环境保护司、应对气候变化司、社会发展司、就业和收入分配司、经济贸易司、财政金融司、价格司、价格监督检查与反垄断局、法规司、外事司、人事司、国民经济动员办公室、重大项目稽查特派员办公室等。

由此可见，除了军事与外交之外，发改委的职能几乎无所不包，它是有中国特色的“全能政府”的一个缩影。应该承认，在计划经济时代，以及推动计划经济向市场经济过渡的过程中，发改委（含前身）发挥了积极作用，但是，随着市场化改革的日益深入，发改委的消极作用日益凸显。发改委本质上所秉承的“全能政府”观念和事实上“全面干预经济”的做法，和以自由选择、自由竞争为灵魂和载体的市场经济发生冲突；其中备受诟病的，就是发改委动辄用自己“闲不住的手”取代市场“看不见的手”，对价格和资源进行管制和调配，并人为设置种种行业准入门槛。从这一点看，许小年建言“解散发改委”可谓自有其因，绝非偶然。据媒体报道，许小年的这番建言获得了岭南论坛上持续时间最长的热烈掌声。考虑到这次论坛的参与者主要是企业家、政界名流和经济学家，可以说，许小年的建言表达了很多有识之士的心声。而许小年们的批评所针对的当然不限于发改委一个部门，它是近年来公众对于强势政府包揽经济社会事务的微词的一次大爆发。

最近一段时间，围绕着“改革再出发”这一时代命题，“顶层设计”成为各方人士热议的关键词。在如何进行“顶层设计”问题上，见仁见智。有观点认为，中国政府应成立一个纵观全局、协调各方的改革主导机构，以便有效实施“顶层设计”，这个机构可命名为“国家改革综合协调委员会”或其他名称。按照这个逻辑分析，“国家发展和改革委员会”（发改委）不正是一个实施“顶层设计”的机构吗？事实证明，发改委正式成立近十年来，一方面，政府的经营管理职能日益强化，国进民退有力可乘，另一方面，市场经济的活力在衰减，企业家的创新精神受到压制，这一局面的形成，恐怕有悖于发改委当初成立时旨在推进中国发展与改革的良好初衷。如果不引以为鉴，再成立一个实施“顶层设计”的新机构，难保不会成为第二个发改委。

正如吴敬琏先生所言，“顶层设计”在中国改革开放的过程中并非新鲜事物。他说，相对于“摸着石头过河”，“顶层设计”就是有明确目标的改革，“1992年已明确的顶层设计是市场经济改革，可如今人们数典忘祖，忘了这个改革目标。改革开放30年，国家不再需要另起炉灶，再造一个顶层设计。”而早在12年前，经济学家张维迎就大声疾呼：中国经济最需要自由竞争，政府要像戒毒一样戒掉管制。可时至今日，在经济领域中，政府管制还没有看到明显放松的迹象，在某些方面甚至有所加强。这也是最近几年来中国改革“年年趟深水区，年年趟不过去”、“年年打攻坚战，年年攻而不克”的一个重要原因。

不坚持既有的市场化改革，却热衷于搞所谓新的“顶层设计”，这是一种华而不实的、不负责任的做法。那种成立所谓“国家改革综合协调委员会”以实施“顶层设计”的想法，本质上是对“全能政府”的迷恋，以及对于市场自治机制和民众探索创新精神的不信任。在以市场化和民主化为价值取向的中国改革大业中，“管得最少的政府才是最好的政府”，我们要坚持不断地这样呼吁。我们相信，只要摒弃私心和部门本位主义，为中国实现经济和政治现代化这一千秋大业计，就会体会到“解散发改委”这一貌似狠话的背后的经世报国情怀，而许小年们的赤胆建言，也提醒我们从迷恋“顶层设计”的高蹈姿态中俯下身来，达成认同“有限政府”、“经济市场化”和“政治民主化”等底线共识，如此，“改革再出发”才会稳步向前，而不会陷入兜圈子的理念迷途。