加强建设以管制为主轴的农村垃圾分类制度的建议

党的十九大报告提出乡村振兴战略，农村人居环境的改善是乡村振兴能否实现的关键之一。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》、《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等文件也明确指出垃圾分类和治理是农村人居环境问题的一个短板。过去的几十年中，由于工业品、农业规模化生产资料、服务业、工业企业、电商等在农村的快速发展，“垃圾围村”现象已经十分普遍。随着近几年农村垃圾治理工作的开展，该现象有了一定程度的改观，但也出现了一些新问题，如，清理的陈年垃圾无法通过城乡协同治理而完全消化，农村社区就地焚烧或填埋的分散处理所带来的二次环境污染日益严重等。面对日益增多的垃圾压力，新旧问题交织在一起，迫切需要加强建设农村垃圾分类制度，通过垃圾前端的分类实现农村本来可以循环的有机质就地循环、无法实现循环的垃圾则为后续分类收集和处理提供根本性保障，这是确保农村垃圾有效治理的前提和基础。

农村垃圾分类具有一定的难度，不是从村庄或农户层面可以自身解决的，需要政府以监管为主轴，通过带动分类体系化运作、完善可持续发展运营模式、推动农村社区伦理规范实施等方面整体性地构建农村垃圾分类制度，并使其能长效发挥作用，因垃圾分类制度化的主要目的在于分类行为的规范性和持久性，它主要体现在基于强制性规则的规制型制度化和基于文化-认知要素的建构型制度化，而监管制度的关键在于明确不同主体的监管职能、权限和手段，以及被监管者承担的职责与义务。根据生活垃圾完整的生命周期特点，即垃圾从生产者和服务者中出来，转至消费者，再转到处理过程中的公共事务部门和垃圾资源化利用中的利益相关者，最后才进入环境，相应地，监管主体和对象也呈现分散多元、事项复杂繁多等特点，因此单纯依赖政府的单向监管制度，难以发挥出真正的监管作用，应考虑多层次和多向度的垃圾分类监管制度建设。为此，笔者结合近年来的实地调查经验就农村生活垃圾的“干、湿“分型治理提出相关的监管制度建设建议。

（1）以“减量率、参与率、准确率”为农村垃圾分类的基本监管条件，确保湿垃圾就地循环，实现农村垃圾的源头减量。减量率实现的关键是将湿垃圾即可腐烂垃圾分拣出来进行堆肥后再回到土壤，实现就地循环。而实现堆肥循环的关键是农户的高参与率与准确率，因堆肥要求可腐烂垃圾成分越高越好，以生产出高价值的健康和纯净的有机肥，高价值的有机肥能够得到广大农户的认可进而快速进入生态循环系统。据调查，一般生活水平的农村社区，如果参与率>85%和准确率>90%则能够实现50%的减量率，剩下的50%垃圾只要做到“不落地”即能顺利进入可循环和无害化处理系统中。以这三个“率”为目标构建生活垃圾分类的监管路径可以实现一个长期的良性循环，已有一些乡村的实践证明了这点，如江西省上饶市广丰区的东阳乡，自2018年12月以来，整个乡12个村2000多户共7000多人的腐烂垃圾都是通过堆肥进行就地转化的，实现了每个月减少150吨左右垃圾量，约占所有垃圾的50%。该乡在具体实施堆肥的过程中，先通过村社建立集中堆肥点对收集起来的腐烂垃圾进行堆肥，堆成的肥料由附近农户自取自用，农户尝到堆肥好处后，逐渐不愿意再将腐烂垃圾供收集而是自己进行堆肥循环，最后只有不需要堆肥的农户的腐烂垃圾才被收集堆肥，大大稳定了源头分类的减量率、参与率、准确率以及垃圾分类的持久性，也大大减轻了整个收运系统的压力。

但调查中发现，一些决策者对于堆肥的认识不够深入，认为这种熟知的老方法缺乏“现代感”和“美观”，更存在卫生健康方面的偏见。尤其是发达的农村地区，决策者还受“项目治理”思想的影响，更倾向于打造一个个的垃圾治理项目，不惜高价引进具有科技理念的现代设施来对可腐烂垃圾进行处理。但实际效果并不尽如意，如一些地方政府财政充裕的农村，近几年经历了几轮“先进设施下乡”项目的轰炸，但收效甚微，反而留下很多无法持续运营或闲置的设施，浪费了大量的公共资金，可见，决策者需要破除“技术论”的观念，重新认识南北方农村都通用的堆肥方式，事实上，经过优化后的堆肥方式可以避免臭味、渗漏水、虫蝇滋生等令人担忧的问题，是农村地区“成本-效益”最优化的一种可腐烂垃圾处理方式。因此，消除偏见，结合监管的三个基本条件，启用具有占地小、成本低、运营条件少、循环速度快等显著特点的堆肥技术，传承四千年农耕文化所积累的生态智慧，是农村生活垃圾源头减量的关键路径。

（2）以干垃圾“不落地”为基本监管原则，建立“垃圾流”监管路径，控制垃圾收集和处理流程的专项性和资源化、无害化。

目前国内外实践中提倡最多的是以垃圾减量化、资源化和无害化为导向的 “零废弃”理念，农村人居环境的改善迫切需要零废弃理念的应用。从以上第一点可知，农村生活垃圾经过上述监管条件结合的关键路径后，可以妥善解决 “干、湿”分离中的湿垃圾部分，约占一半。对于剩下的一半，即一般农村无法处理和消化的干垃圾，则需要跨农户跨社区出来进行资源化或无害化。但农村地区空间广大，随意丢弃垃圾的习惯无法短时间内整体性地扭转，因此首先需要政府干预以确保不落地，即设立以干垃圾“不落地”为监管原则。农村的核心基层权力政府为乡级政府，为做到该原则，可以赋予乡级政府的核心监管职能，使乡政府能够层级带动村社基层干部对村民及相关生产生活中垃圾分类行为的引导和监督。目前干垃圾“不落地”监管原则下的实践效果较好的经验主要有：①由村两委“一肩挑”负责村民的一户一档垃圾分类监督和评价工作，督促村民干湿分类并完成各户“门前三包、四包等“卫生要求；②对生活的垃圾进行收运秩序监管，如上门定向收运、定点定时收运等；③通过社区党委、妇联等基层组织的文化宣传活动进行教育和劝导；④通过培育妇女代表、村志愿者等、甚或引入社会组织进行第三方监督；⑤利用农村熟人关系的特点开展以评比为基础的垃圾分类行为“红黑榜”，促进村民的相互监督。

其次，设置专项“垃圾流“监管路径，建立正向行为驱动激励机制以促进垃圾源头细分集体行动，提高垃圾的资源化率和无害化率。农村干垃圾的户均产生量相对较少，暂时收存的空间也较为充裕，同时，基于“低值变换”的物质激励机制或社会声誉奖励机制对村民具有一定的吸引力，因此，在源头分类的时候就以单类别“垃圾流”监管要求，设置单项垃圾收集和处理路径，引导村民自觉地进行干垃圾的细分，具有可行性。源头细分的垃圾经各种兑换机制而集中起来，能够避免交叉污染，减去二次分拣的成本，还能进一步优化控制垃圾收集和处理流程。如，浙江省杭州市临安区湍口镇迎丰村自2018年起实施兑换机制驱动的源头细分及“垃圾流”监管工作以来，就2019年，在村的298农户近1000人中有676人次自觉参与源头细分和垃圾流管理，得到61725只可回收塑料瓶和3324斤废弃烟头，也实现了当地特色产业如山核桃和板栗壳垃圾的专项回田和回林，同时，通过监测不同月份、不同地点和来源的垃圾流，更好地支持了该村改进相关的空间、设施和人员等配置工作，这不仅加固了垃圾不落地原则，更切实了提高垃圾的资源化率和无害化率。

总体而言，农村生活垃圾分类制度化有其自身的特点和优势，体现在基层组织的强大的渗透和监管能力、传统社会资本支持下自觉性和自我监管能力、以及农村自身可吸纳的垃圾减量和转化能力等。以往垃圾分类治理所强调的“素质论”、“技术论”等观点或做法在农村并不一定正确或合适的，近几年的一些的实践表明，以监管为主轴、以“干、湿“分型治理为路径建设农村垃圾分类制度，有望实现长效的高减量率、参与率、准确率、资源化率和无害化率，促进构建“零废弃”农村社会。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 裘丽 副教授