《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》解读

一、出台背景

据财政部PPP综合信息平台数据统计，截至2017年5月底，PPP入库项目有13132个，项目金额达到16.4万亿，其中包括污水处理、垃圾处理的环保PPP项目数量巨大，且单体PPP项目投资金额也越来越大。因此，为加快生态文明制度建设相关战略部署，进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行，提高政府参与效率，充分吸引社会资本参与，促进污水、垃圾处理行业健康发展，2017年7月18日,财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号，以下简称《通知》)，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目将全面实施PPP模式，以充分吸引社会资本参与污水、垃圾处理行业。

二、核心内容

《通知》从总体要求、实施要求、支持政策、组织领导、施行时间五个方面对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施政府和社会资本合作（PPP）模式进行相应规定。

《通知》提出，政府参与的新建污水、垃圾处理项目要全面实施PPP模式，有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。

《通知》鼓励污水、垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对污水和垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实现污水处理厂网一体和垃圾处理清洁邻利。对于政府参与的适用范围，《通知》也进行了界定：政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。

同时，《通知》以“五个不”强化了对政府的约束，防止政府出现违规担保、保底承诺等行为，也对地方政府运作PPP的能力提出了更高要求：政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持，但不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

此外，对于未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，强化对于PPP项目的绩效考核和按效付费，以提升相关公共服务质量和效率。区域流域环境治理总体方案内、外，以及城市、农村的污水、垃圾处理工作得到有效统筹协调，并同生态产业及循环经济发展、面源污染治理有效衔接。在行业管理上，要建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系，建立形成基于绩效的PPP项目收益机制。

三、主要评价

2016年10月，财政部印发了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。而此次《通知》提出，政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。从“强制”到“全面”两个字的变化，对PPP模式在相关领域应用的再次大力推进，标志着污水、垃圾处理PPP模式的全面铺开。充分反映出财政主管部门对政府参与的公共服务领域项目实施PPP模式的态度和决心。同时，在政府公共服务领域的各类污水、垃圾处理项目中，涵盖全部新建项目和存量项目，可以增强社会资本的投资热情和信心。

2016年10月财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中提出中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助；此次《通知》进一步明确：对未有效落实全面实施PPP模式政策的项目，原则上不予安排相关预算支出。各级地方财政要以运营补贴作为财政资金投入的主要方式，也可从财政资金中安排前期费用奖励予以支持，逐步减少资本金投入和投资补助，借以强化PPP项目的绩效考核和按效付费。进一步优化了财政支持政策，以运营补贴作为财政资金投入的主要方式

《通知》提出了加大对各类财政资金的整合利用。要求涉农资金整合中充分统筹农村污水、垃圾处理相关支持资金，扩大规模经济和范围经济效应，形成资金政策合力，优先支持民营资本参与的项目。这是对今年2月国务院办公厅印发的《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》(国办发〔2017〕17号)的积极响应。对加大农业基础设施项目，特别是农村污水和垃圾处理项目的实施，提供了资金来源上的保障，也有利于吸引民营资本参与农村污水和垃圾处理项目的投资和运营。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院金暄暄研究助理