《电力规划管理办法》解读

一、出台背景

2016年5月17日，为加强电力规划管理，促进电力工业健康发展，依据《中华人民共和国电力法》等相关法律法规和《中共中央 国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》要求，国家能源局公布了《关于印发<电力规划管理办法>的通知》（国能电力[2016]139号）（下称《管理办法》）。《管理办法》指出，电力规划是指导电力工业发展的纲领性文件，是能源规划的重要组成部分，应纳入国民经济和社会发展规则。电力规划是指五年期规划，与国民经济和社会发展规划同步，定期编制并公开发布。研究和编制电力规划应展望十年至十五年电力发展趋势。电力规划应在能源发展总体规划框架下，统筹水电、煤电、气电、核电、新能源发电以及输配电网等规划，支持非化石能源优先利用和分布式能源发展等。

二、核心内容

第一，全国电力规划与省级电力规划应衔接统一

《办法》明确，电力规划主要包括全国电力规划(含区域电力规划)和省级电力规划，全国电力规划由国家能源局负责编制，经国家发改委审定后，由国家能源局公布发布（保密内容除外），省级电力规划由省级能源管理部门负责编制，报国家能源局衔接达成一致后由省级人民政府批准并公开发布（保密内容除外）。同时，电力规划应与能源发展总体规划衔接一致，全国电力规划指导省级电力规划，省级电力规划服从全国电力规划和能源规划及省级能源发展规划，全国电力规划和省级电力规划应做到上下衔接，协调统一。

第二，省级电力规划的编制应该按照“两上两下”的程序进行

“一上”，规划编制启动后，各省级能源主管部门研究提出省级电力规划初稿，提交国家能源局。“一下”，国家能源局组织对省级规划初稿进行汇总平衡后，初步明确全国规划的主要目标、总体框架和各省级规划的边界条件，并书面反馈各省级能源主管部门。“二上”，各省级能源主管部门根据反馈意见编制省级电力规划（含规划环境影响评价），报送国家能源局。“二下”，国家能源局对各省电力规划综合衔接平衡，并书面反馈意见，省级能源主管部门按照反馈意见修改完善省级电力规划。

第三，能源主管部门、研究机构、电力企业以及行业协会是电力规划的编制的主要参与者

国家能源局和省级能源主管部门分别是中央和省级电力规则的责任部门，按照“政府主导、机构研究、咨询论证、多方参与、科学决策”的原则，分别组织编制两级电力规划。电力规划研究机构是电力规划研究工作的主要承担单位，受国家能源局和省级能源主管部门委托，开展电力规划专题研究和综合研究。电力企业是电力规划的主要实施主体和安全责任主体，应负责提供规划基础数据，积极承担电力规划研究课题，提出规划建议，支持和配合规划工作，并按审定的全国、省级电力规划编制企业规划。电力企业联合会等行业协会、学会、科研机构和高校等相关单位，应积极参与配合电力规划工作，向能源主管部门提出研究建议。

第四，全国电力规划与省级电力规划应分工明确

全国电力规划应重点提出五年规划期内大型水电（含抽水蓄能）、核电规模以项目建设安排（含投产与开工），风电、光伏（光热）等新能源发电建设规模，煤电基地开发规模，跨省跨区电网项目建设安排（含投产与开工），省内500千伏以上电网项目建设安排（含投产与开工），以及省内自用煤电、气电规模。省级电力规划应重点明确所属地区的大中型水电（含抽水蓄能）、煤电、气电、核电等项目建设安排（含投产与开工），进一步明确新能源发电规模和布局，提出100千伏（66千伏）及以上电网项目建设安排（含投产和开工）和35千伏及以下电网建设规模。

第五，进一步强化规划对审批的指导作用

已经纳入电力规划或符合规划布局的项目，业主单位可依据审定的规划向国土、城建、环保、水利等部门申请支持性文件。未纳入电力规划的重大项目、不符合规划布局的电力项目不予核准。特殊情况下，应先调整规划后再行核准。省级能源主管部门年度核准的新能源发电规模不应超过年度开发方案确定的当年开工规模。需要超过时，应及时调整规划并报告主管部门审定。未经核准的电力项目，不得进入电力市场交易，不得纳入电网准许成本并核定输配电价，不得享受电价补贴、税收减免等扶持政策。

三、主要评价

《电力规划管理办法》是自2003年厂网分开以来，第一次由政府正式颁布有关电力规划管理的条例或者规章文件，体现了新一轮电改提出的“加强电力统筹规划的要求”。长期以来，国家能源局者过度侧重审批而忽略了规划对电力行业的指导作用。中央第十三巡视组对国家能源局巡视之后指出：行政审批改革不力，以权谋私问题严重。一些领导干部热衷于审批，以审批代替规划控制和行业监管。审批自由裁量空间大，监督制约不到位，公开透明不足，造成越权审批、滥用职权、徇私舞弊。由于行政审批存在的自由裁量权过大，形成了巨大的权力寻租空间，造成了以刘铁男为代表的一批司局级领导干部陷入腐败窝案之中。而且能源规划与电力规划和专题规划与省级规划互不衔接，电源项目和电网项目没有同步发展，也造成了不同地区缺电和窝电并存的局面。《电力规划管理办法》的出台，也是从根本上强化规划在整个电力行业管理中的宏观指导作用，为转变政府职能，为国家能源局规划、标准、政策、监管四大职能实现有机合一打造实施路径。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院徐骏 博士