政府和社会资本合作（PPP）密集迎来新规

近期，国家各部委为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，密集出台了关于推进政府和社会资本合作的系列文件，涵盖的内容广泛、针对性强，既有关于开展政府和社会资本合作的综合性指导意见，也有在某些具体领域和环节推动政府和社会资本合作的工作方案，同时还出台了一系列针对项目操作的指南和办法等，将直接用于指导PPP项目的实际操作环节和过程。

一、关于开展政府和社会资本合作的综合性指导意见

2014年下半年，财政部、发改委先后出台《关于推广运用政府和社会资本合作模式的有关通知》（财金[2014]76号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），共同提出要充分认识推广运用政府和社会资本合作的重要意义，指出开展政府和社会资本合作有利于创新投融资机制，促进经济转型升级，有利于加快转变政府职能，提升国家治理能力，充分发挥市场配置资源的决定性作用。其次，财政部的文件着重强调在推广运用政府和社会资本合作模式中要积极稳妥做好项目示范工作、切实有效履行财政管理职能、加强组织能力建设。发改委的文件则进一步明确了政府和社会资本合作的原则、项目范围及模式、工作机制、政策保障等方面的内容。

二、具体领域和项目开展政府和社会资本合作的工作意见

为规范地推广运用政府和社会资本合作模式，形成可复制、可推广的实施范例，充分发挥示范效应，在已出台的综合性指导意见的框架下，财政部率先启动政府和社会资本合作示范项目的遴选工作，并于2014年11月以专家评审的方式确定了全国第一批30项政府和社会资本合作示范项目，总投资约1786亿元。项目分布在15个省市，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合治理、地下综合管廊、轨道交通、交通、新能源汽车、医疗、体育等11个行业。为规范示范项目的实施，财政部专门印发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号），要求示范项目要按照《政府采购法》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和标准化合同文本等规定，进一步完善实施方案，遴选有实力的运营商，合理确定社会资本的收益水平。对各地政府则要求实施全生命周期监管，切实履行政府合同和财政监督管理职责，充分披露项目信息，保障公众知情权，接受社会监督。

此外，财政部联合住房城乡建设部于2015年2月共同印发《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，决定在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作，这也是第一份由行业主管部门参与制定的具体行业领域开展政府和社会资本合作的指导文件。

三、政府和社会资本合作模式操作指南与合同指南

在政府和社会资本合作的实操层面，为保证项目实施质量，规范项目操作流程，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）,从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交各个环节出发，制定项目合作各阶段的实施办法以及项目操作流程图，为地方政府在PPP模式的实际运用中提供切实可行的实施标准和操作指南。

由于PPP模式是基于合同建立的一种合作关系，PPP合同是政府和社会资本双方表达意愿、分配风险、履行义务、主张权利的重要基础和保障。因此，财政部和发改委分别制定了《PPP项目合同指南》和《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。其中，财政部的《PPP项目合同指南》主要介绍了PPP项目合同体系，阐述了PPP项目合同的主要内容和核心条款，并从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析不同类型PPP项目合同中的核心要素和特定条款。发改委的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》则更加具体，更多地反映了合同的一般要求，涵盖了PPP项目的投融资、建设、运营和服务、移交等各个阶段，并采用模块化的编写方式，在合同中设置了10个通用模块：总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。

综合来看，这些文件的出台为推进政府和社会资本合作提供了明确的指导思想和具体的实践指南，基本建立起了中国推行政府和社会资本合作的制度框架体系。然而，由于这些政策文件多是由部委牵头制定，缺乏国家层面的统筹协调，致使部分内容和条款不一致，衔接不够，容易造成地方政府在实际执行过程中的困扰和推诿。而且部门文件的立法层级不高，对地方政府的约束和规范作用有限，不利于在基层的贯彻执行和有序推进。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 李云雁 副研究员