政府绩效评价的价值载体模型构建研究

内容摘要：政府绩效评价的价值载体是承载政府绩效评价的价值理念的具体行政行为、行政活动等。本文遵循“分解—分析—综合”的思考逻辑，采用定性研究的途径，剖析价值体系的要素，构建政府绩效评价的价值载体模型。文章首先从政府绩效评价体系的构成切入，明确价值载体的定位，理清政府绩效传递链条和政府绩效评价中的“三权”，为模型构建奠定基础；其次，从政府的角度和政府绩效评价活动本身两个角度，分别构建起政府绩效评价的价值供给载体模型和组织模式载体模型；再次，从工作领域与工作部门的关系、政府绩效与领导干部绩效的关系三方面分析价值载体模型在实践中应用还需要解决的问题；最后，指出政府绩效评价的价值是公共管理的前沿问题，是未来重要的研究方向。

关 键 词：政府绩效评价；价值载体；供给；组织模式；模型

作者简介：包国宪(1955－ )，男，毕业于兰州大学，博士，兰州大学管理学院教授，博士生导师，研究方向：政府绩效管理、公共管理理论；周云飞(1983－ )，男，毕业于兰州大学，博士，甘肃省酒泉市纪律检查委员会工作人员，研究方向：政府绩效管理。

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672－6162(2013)02－0101－09

1.引言

随着社会主义市场经济体制的完善和服务型政府的建设推进，很多地方政府和部门在管理中引入了政府绩效评价，并把它作为管理创新的突破口，积极探索实践，产生了广泛的社会影响，引起了中央政府的重视。2007年党的十七大报告指出，“要提高政府效能，完善政府绩效管理体系；建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评估机制”。2008年通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出，“要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评价指标体系和评价机制”。2012年十八大报告中又指出，“要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。政府绩效评价已经成为服务型政府建设的重要“抓手”和形成与科学发展观相适应的政绩观的重要促进力量。但它作为西方新公共管理运动的产物，具有明显的管理主义特征，其效率至上的价值追求缺陷在公共部门的绩效评价实践中暴露出来，表现为“只顾低头拉车，不管抬头看路”的“为评价而评价”，评价结果偏离现实情况，高绩效与低公民满意度并存的现象。这种现象背后的原因是，绩效评价并不是一种简单的工具，在公共部门应用时需要受到公共价值的外在约束，需要有机整合价值理性和工具理性，把公共价值理念作为前置条件，基于一定的公共价值构建政府绩效评价体系，开展绩效评价实践[1]。当前，在科学发展观、服务型政府建设、构建社会主义和谐社会的背景下，中央政府提出了更加注重社会公平、公民导向、服务导向等价值理念。这些宏观的价值理念通过什么载体传递进政府绩效评价系统，并通过政府绩效评价系统内的什么机制反映出其实现程度或实现水平，是政府绩效评价研究需要解决的问题。

根据评价对象(政府)所处的层级不同，政府绩效评价可以分为中央政府绩效评价和地方政府绩效评价两类。在我国，地方政府绩效评价又可以进一步分为省级政府绩效评价、市级政府绩效评价、县级政府绩效评价和乡镇级政府绩效评价。从实践看，我国的政府绩效评价具有地方先行、实践先行的特征，其中又主要是省、市级政府的绩效评价实践。在理论研究中，学者主要把注意力集中在省市级政府层次，关于县级政府、乡镇级政府的研究还很少。但是，县级政府是介于省、市与乡(镇)之间的一级基层政权设置，在现行的行政管理体系中处于基础地位，是落实科学发展观、建设服务型政府的最主要载体。县级政府是县域内公共物品和服务的直接提供者，而县域内公民对政府绩效的需求能够直接反映进政府工作中，而且作为服务对象的公民对县级政府提供的服务与产品的质量、数量、效率以及服务态度等有切身的感受，能够客观地判断其满足需求的程度(详细见甘肃省科技攻关项目《中国县级政府绩效评价体系研究报告》)。因此，省市级政府绩效评价的理论研究成果与实践经验不能直接套用到县级政府，县级政府必须开发出适合于政府层级本身的绩效评价体系。

本文就以县级政府为研究对象，遵循“分解—分析—综合”的逻辑思路，逐层深入剖析价值体系的要素，构建政府绩效评价的价值载体模型，试图寻找一条能把服务型政府建设、科学发展观等理念传递到基层政府的实际工作中，使得各种抽象的发展理念“落地生根”的路径。

2.理论基础

政府绩效评价的价值载体是政府绩效评价价值体系的关键内容，发挥着承上启下的纽带连结作用。理清价值载体的内容并在实践中应用，需要从三个方面同时切入：(1)需要从宏观的政府绩效评价体系切入，逐层深入剖析政府绩效评价体系、价值体系、价值载体的构成要素以及要素间的相互关系，准确定位价值载体。(2)需要分析政府绩效、职能绩效、工作领域绩效、组成部门绩效、岗位(个人)绩效之间的关系。(3)根据参与政府绩效评价的各种主体在评价过程中承担的职责，厘清政府绩效评价中“三权”的归属。

2.1 政府绩效评价的价值载体定位

政府绩效评价是一个完整的体系，根据不同的标准或从不同的角度可以分为不同的子体系，形成了二体系论[2]、三体系论[3]、四体系论[4]等观点。我们认为，政府绩效评价的体系由价值体系、指标体系、组织体系、技术支撑体系、制度环境体系组成[5]。其中，价值体系是地方政府绩效评价的核心，其他四个体系都是在其确定的基本方向下发挥功能的。指标体系是政府绩效评价的关键，是在价值体系的指导下，设计出来的对政府工作进行考核的具体内容。组织体系是地方政府绩效评价的具体实施制度、规范和流程，是价值的体现和指标内容实际应用的保证。技术支撑体系包括数据获取方法、数据处理方法、误差控制方法等，是地方政府绩效评价的手段和工具，直接影响评价的科学性与准确性。制度环境体系是政府绩效评价的外在约束，包括宏观上的法律法规、政策环境，以及微观上的组织文化环境，是政府绩效评价持续发展的基础保障。

对政府绩效评价的价值体系再解构，可以把它从抽象到具体分为三个层面：价值理念、价值载体和价值实现机制[6]。价值理念是政府绩效评价中坚持的观点，是对政府绩效做出好坏判断的基本准则，处于核心和基础地位，直接决定价值载体传递什么和应该如何传递的问题。价值载体是承载政府绩效评价的价值理念的具体行政行为、行政活动等，处于价值理念与价值实现机制之间，是连接二者的纽带。价值实现机制是政府绩效评价活动中，通过什么方式和形式体现价值理念。

2.2 政府绩效传递的逻辑链条

从评价对象看，绩效评价可以分为个体绩效评价和组织绩效评价。个体绩效评价是基于实际表现情况，有组织地、客观地对组织成员的特性、能力、工作态度及对组织的贡献等所做的评价。组织绩效评价是运用科学的方法、标准和程序，对组织的经济、效率、效益、满意度等做评价。但从本质来源看，任何绩效都是由特定的人通过一定的工作产生出来的，个人绩效综合就是组织绩效，组织绩效分解开就是个人绩效。

政府绩效涉及的公务员众多，要把每一个公务员的绩效都作为政府绩效的一个贡献因子，简单地综合难以实现，也缺乏科学性。因此，需要在公务员个人绩效与政府绩效之间建立传递的链条。我们认为，可以遵循“分解—分析—综合”的逻辑，从宏观到微观、从抽象到具体把政府绩效分为五个层面：政府绩效(政府整体绩效)、政府职能绩效、政府工作领域(有人称之为功能领域或者“亚职能”[7])绩效、政府组成部门绩效、岗位(个人)绩效①。政府整体的绩效主要是通过把政府工作分解成为不同方面的职能，针对不同的职能设计绩效评价指标，然后加权每一个方面职能的绩效进行测量，也就是政府的整体绩效是不同方面政府职能绩效的综合；政府职能的绩效是把政府某一方面的职能分解成不同的工作领域，通过针对不同的工作领域开发绩效评价指标体系，评价出该领域的绩效水平再进行综合得出；同理，工作领域的绩效则是承担该领域所属工作的政府组成部门的绩效情况的综合；部门绩效则是通过部门具体行政行为的绩效来进行综合衡量的。从政府绩效、政府职能绩效到工作领域绩效、部门绩效和岗位(个人)绩效是一个逐层细化分解、从宏观到微观、从抽象到具体的分解过程；反过来，则是一个从微观到宏观、从具体到抽象的逐步综合过程。经过“分解—分析—综合”过程，把政府绩效和岗位(个人)绩效紧密连结起来，形成一条科学的绩效传递链条，如图1所示。

图1 政府的绩效传递链条

2.3 地方政府绩效评价中的“三权”

在政府绩效评价中，涉及四类主要的主体：评价主体、评价管理者、评价组织者和被评价者。其中，被评价者是被研究对象，它有义务提供相关的绩效信息。评价管理者，即政府内部成立的专门的政府绩效评价领导小组或委员会，负责对政府绩效评价活动进行宏观管理，拥有评价管理权；评价组织者，即组织实施评价的机构，主要负责组织评价过程和对评价信息科学处理并获得最终评价结果，拥有评价组织权；评价主体在组织机构的组织协调下对政府绩效做出判断，拥有具体评价权[8]。评价管理权、评价组织权和具体评价权成为政府绩效评价的“三权”。一般情况下，享有权力的主体是相互独立的，即一类主体只享有一种权力。在具体的政府绩效评价活动中，各主体通过行使自己的权力，相互间形成一种制衡机制，以此保证政府绩效评价的客观性和公正性。但是，也会存在一类主体享有几种权力的情况。

在政府绩效评价中，“三权”既相互独立，又相互联系，构成一个有机的体系。其中，具体评价权是政府绩效评价活动的基础。评价主体通过具体评价得出的评价结果是评价组织机构进行综合评价得出最终评价结论的前提。没有具体评价，综合评价就无法开展，不能形成最终评价结果。评价组织权是政府绩效评价活动的核心。政府绩效评价能否顺利达到预期的效果，在很大程度上取决于评价的组织和筹划，评价组织权是评价活动正常开展的保证。评价管理权是政府绩效评价科学、健康开展的约束和保障。政府绩效评价管理机构在不直接干预具体评价活动的前提下，从宏观导向、基本准则、运行程序、运行机制等方面规范绩效评价过程，监督评价实施，协调各方关系，可以保证评价的科学性、客观性和公正性，保障评价活动的顺利进行。

3.政府绩效评价的价值载体模型

地方政府绩效评价的价值载体，可以从两个角度来理解：(1)从政府的角度看，政府向社会提供公共物品和公共服务就蕴含着绩效评价的价值理念，供给这些政策或物品的同时也向社会供给着价值理念，因此，政府供给公共物品的一系列政策和行为就是价值的供给载体，即价值供给载体；(2)从政府绩效评价活动本身来看，政府绩效评价的组织实施，即由谁来组织实施对政府绩效的评价活动是整个政府绩效评价的核心，不同的组织模式反映出了不同的价值追求，因此，组织是政府绩效评价的价值载体，即组织模式载体。基于政府的绩效传递逻辑链条和“三权”，从两个角度切入，可以构建起政府绩效评价的价值供给载体模型和组织模式载体模型。

3.1 政府绩效评价的价值供给载体模型

从经济学的角度看，与政府绩效评价价值供给载体相对应的是政府绩效评价的价值需求载体，只有价值供给载体供给的价值和价值需求载体传递的价值处于均衡状态时，政府绩效评价才能发挥最大的功效。但是，政府绩效评价的价值需求载体，既包括与政府绩效评价密切相关的行为(如公民参与绩效评价指标体系的设计、参与绩效评价量化打分)，也包括公民通过各种正式和非正式渠道向政府传递的价值诉求(如人民代表大会上代表的提案、公民为捍卫自己的利益采取的各种极端行为等)。这些行为都向政府反映着公民的需要，传递着价值，而且也可能在一定程度上影响着政府绩效评价，但是政府绩效评价的作用范围是有限的，就其本身而言只能通过特定的评价活动来传递一部分公民的价值需求。因此，此处只分析政府绩效评价的价值供给载体，而不分析价值需求载体。

3.1.1 地方政府绩效评价的价值供给过程

公共价值是公民对政府期望的集合，是公众所获得的一种效用。公共价值是比公共物品范畴广泛的价值体；公共价值不仅仅是产出，更是结果；公共价值是相对于公民的主观满足感而言的，而不是决策者想当然认为对公民或对自己最好的东西[9]。美国哈佛大学肯尼迪政府学院的马克·莫尔在《创造公共价值：公共部门的战略管理》一书中认为，公共管理的终极目的就是为社会创造公共价值，而明确究竟要创造何种公共价值，是组织准确定位其职能的关键[10]。在我国，公共价值是由中央根据国际国内的政治发展趋势、国内经济社会发展预期、公民在相当长一段时间内的需求等因素确定的。一旦确定下来，就成为政府职能重心调整和制定公共政策的依据。由于我国是单一制国家，中央政府确定的公共价值需要各级地方政府去贯彻，地方政府独立进行价值选择的空间很小，它只是在中央政府确定的价值的指导下结合地方的实际情况进行简单的可操作化的微调。因此，对于地方政府而言，价值在很大程度上是中央政府输入的价值理念，地方政府职能、工作领域、政府部门及其具体岗位(个人)等都承载着这些价值理念，设计不同层面的绩效评价指标和制定评价标准，就能反映出价值供给水平的实现程度。简言之，就是政府绩效评价的价值理念输入，政府绩效评价价值供给载体的承载传递，输出政府绩效评价的价值供给水平。

3.1.2 地方政府绩效评价的价值供给载体内容

价值理念输入政府后，需要经过不同的价值载体，才能体现在实际的管理工作中。价值供给载体包括两个层面内容：一个是基于政府对公共价值的战略定位，确定的政府职能、工作领域、政府组成部门、工作岗位等政府绩效传递链上每一个“节点”的具体内容；另一个是针对每一个“节点”的内容开发的绩效评价指标体系。其中，前者是后者的基础，后者是前者在绩效评价中的操作化体现。

(1)政府绩效传递链上每一个“节点”的具体内容。由于我国是单一制的行政管理体制，地方政府在一定程度上成为中央政府的办事机构，地方政府职能取决于中央政府的职能。宪法也明确规定地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，必须办理上级政府交办的各项事务；全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院领导。这样必然产生中央政府与地方政府“职责同构”的现象，地方政府职能划分较为笼统，机构设置与中央政府大同小异，并随着中央政府的职能调整、机构改革而作出相应的变化。因此，绩效传递链条“节点”的具体内容分析以县级政府为例展开。

县级政府的职能包括经济调节、市场监督、社会管理和公共服务四个方面(详细见甘肃省科技攻关项目《中国县级政府绩效评价体系研究报告》)，其中经济调节职能弱化，而公共服务和社会管理更加强化。对职能进一步分解，可以分为13个工作领域或者亚职能，即经济调节与市场监管职能下的县域经济领域，公共服务职能下的教育、科技、文化与体育、卫生、交通、资源环境、劳动与就业、社会保障领域，社会管理职能下的人口与计划生育、公民社会建设、社会治安、信息化建设领域。工作领域与现存的部门设置并不一一对应，有可能一个领域只包括一个部门，也可能一个领域包括几个部门，还可能一个部门涉及不同领域的工作。问卷调查和深度访谈显示，县域经济的主要责任部门是发改委(发改局)、财政局、招商局或工业局；科技领域的主要责任部门是科技局、农业局、教育局；卫生领域的主要责任部门是卫生局、财政局、药监局；资源与环境领域的主要责任部门是环保局、国土局、环卫局；等等。此外，县政府会根据县域内资源状况、产业状况设置一些个性化的机构，如矿产局、石油局、中小企业局、招商局、劳务输出局等。部门内部再根据承担职权、工作性质和需要，设置岗位配备人员。由于承担的职能的不同，部门的职责不同，具体的岗位设置也有所不同(作为甘肃省科技攻关项目《中国县级政府绩效评价体系研究》的组成内容，课题组选取22个县级政府发放“县级政府工作任务与责任部门对应表”调查问卷，获取县级政府每个工作领域涉及的政府组成部门的情况)。

(2)每一个“节点”层面绩效评价指标体系。绩效评价指标是开展政府绩效评价的关键，指标设置得是否科学，是否体现出政府的实际工作和供给的价值，是绩效评价结果是否客观、可信的前提。基于政府的职能定位设计开发绩效评价指标，是各国政府绩效评价的共识，但是单纯依据政府职能并不能设计出可操作性的指标，因为政府职能的宏观性特征与绩效评价指标的微观性特征之间的差距较大，两者难以建立起紧密的联系。所以需要政府职能的分解，把每一项职能分解成不同的亚职能。针对每一项亚职能设计开发绩效评价指标，并在该亚职能领域范围内评价其工作的绩效水平。但是亚职能的绩效评价也需要最终落实到具体的责任部门。如果一个亚职能领域只包括一个部门则设计开发指标是相对容易的，因为该工作领域的绩效就是该领域的责任部门的绩效；当一个工作领域下包括几个责任部门时，该领域的绩效就必须具体落实到不同的责任部门，这样评价结果才有应用的价值。在某一个部门内部也需要根据部门的法定职责设置不同的工作岗位，由一定的人员履行其职责。从最具体层面，即不同岗位的绩效评价向上逐层综合，就可以最终得到政府的绩效，同时也得到政府的价值供给水平。在综合过程中，可能会出现不同对象反映出的价值间存在不一致，甚至相互冲突的现象，这是实际中客观存在而且不可避免的。所以，在开展政府绩效评价时，需要遵循“从上到下”和“从下到上”相结合的逻辑，把可能存在的价值差异和冲突消解或者降低冲突的程度。

3.1.3 政府绩效评价的价值供给载体模型构建

根据对政府绩效传递链上每一个“节点”内容的分析，可以得出政府绩效评价价值供给载体模型，如图2所示。图中只画出了公共服务职能方面的价值供给载体分解综合过程，其他职能价值供给模型分解综合过程与此相同。

图2 县级政府绩效评价的价值供给载体分析模型

3.2 政府绩效评价价值的组织模式载体模型②

政府绩效评价的组织模式可以界定为根据政府绩效评价中的组织权力归属不同而形成的实施政府绩效评价可供“模仿”或比较的一个标准或范例[11]。该定义说明：(1)政府绩效评价组织模式是从组织实施绩效评价的权力归属角度对绩效评价模式的理解。(2)以评价组织权为基础，可以加入具体评价权等维度，使政府绩效评价组织模式的划分更加细化。(3)不同的组织模式代表着开展政府绩效评价的一种标准或范例，它们可以供其他政府开展绩效评价时模仿。只要根据标准实施政府绩效评价，就会产生与范例相似的结果。在分析政府绩效评价组织模式时，一般只从评价组织权和具体评价权两个维度进行剖析，评价管理权涉及得较少。

3.2.1 组织权一维视角下的政府绩效评价价值组织模式载体

组织实施政府绩效评价的机构既可以是政府内部的机构，也可以是独立于政府外部的学术研究机构或者营利性机构，即组织权可以在政府内部，也可以在政府之外。根据评价组织权在政府内部还是在政府外部，可以把政府绩效评价模式分为内部评价组织模式和外部评价组织模式两大类。内部评价组织模式是指由政府及其部门组织实施的绩效评价，通常包括第一方评价和第二方评价。第一方评价是指政府部门组织的自我评价；第二方评价是指政府系统内，上级组织对下级的评价，在实际中常常由代表上级的考核办或评价办组织实施。外部评价也称为第三方评价，是指由独立于政府及其部门之外的机构组织实施的评价，它包括独立第三方评价和委托第三方评价。独立第三方评价是指外部机构自己负责组织实施的政府绩效评价；委托第三方评价是指外部机构受政府或其部门委托开展的政府绩效评价。据此，可以把政府绩效评价的组织模式分为以下几类，如图3所示。

图3 组织权一维视角下的政府绩效评价的组织模式

第一方政府绩效评价组织模式是由政府内部自己组织的对自身的评价，属于自评，目的是为了自我检测，找出工作的进展情况、存在的问题以及下一步改进的重点与难点，提高工作效率、公民满意度和促进工作人员的成长。自我评价通常以经济、效率、效益为核心价值追求，同时也涉及回应、参与等价值理念。

第二方政府绩效评价组织模式是由上级政府组织实施的对下级政府的评价，具有考核的性质，目的是为了检查下级政府在评价时间内完成上级政府规定的或者下达的工作任务的情况，以及完成这些工作的成本、效果、效益等。它与目标管理相关，一般以目标管理与绩效评价相结合的目标责任考核的形式出现，追求的价值是经济、效率、效益、回应、公平等。第二方评价是我国政府绩效评价实践中的主流，它是上级政府监督下级政府的抓手，评价结果影响下一年度的财政拨款以及该级政府主要领导的升迁。

第三方政府绩效评价组织模式是随着公民社会的发展与成熟、公民参与意识的提升、政府信息公开度加大等而出现的由政府外部机构组织实施的政府绩效评价。它能不受政府的影响，站在客观公正的立场，对政府工作的实际情况及公民对政府的满意程度进行评价。其中，委托第三方评价由独立于政府的机构组织实施，政府不介入具体的评价事务，只负责提供资金支撑、保证信息收集渠道畅通等，评价的结果也直接交付政府使用③。独立第三方评价则由独立于政府机构负责实施，它负责评价所需的资金的筹措、人员的培训与配置、绩效信息的收集处理等所有的评价事项，整个评价过程都不与政府产生直接的联系。第三方评价主要着眼于公民对政府的主观感知程度的调查，收集公民的需求与偏好，从而反映出政府工作的价值供给与公民的价值需求之间的差异。

3.2.2 组织权与评价权二维下的政府绩效评价组织模型载体及价值

采用模式分析方法研究客观实体时，抽象程度越低，模式与实体的真实情况越接近，抽象程度越高，模式与实体的真实情况差距越大。从组织权一维的角度分析政府绩效评价组织模式，可以划分出第一方评价组织模式、第二方评价组织模式和第三方评价组织模式。这三种组织模式都可以在实际的政府绩效评价实践中直接找到“原型”，即与实际中开展的政府绩效评价实践很接近。但是，抽象程度低，与真实情况接近表明尚未有效地解构客观事物，没有把客观事物解剖成不同的构成要素，对每一构成要素的内涵外延、属性功能，以及不同要素之间的相互关系进行全方位的分析。按照“分解—分析—综合”的思考逻辑，组织权一维视角下的政府绩效评价组织模式分类未能满足需求时，我们需要加入新的维度，使得政府绩效评价组织模式的分类更加彻底，更加简洁直观。

第一，组织权与评价权相结合二维下的政府绩效评价组织模型类型。

把组织权与评价权相结合，同时考虑不同的组织实施者和不同的具体评价者，通过不同组织者与不同评价者的组合，即不同组织权与不同评价权的组合，形成了政府绩效评价的基础模型。有关组织权的归属，前面已经做了说明，在此不再重复。政府绩效评价的具体评价者可以简单地分为顾客和专家。顾客又可以进一步分解为两个组成部分，顾客和准顾客，居民代表直接接受政府服务的一般评价主体，即顾客，而准顾客则是政府内部存在的上下级之间以及平级之间相互提供服务和进行评价的评价主体。专家则成为独立于顾客之外的一个相对独立的评价主体。三类评价主体与两类组织机构相互组合，可以得到六种不同的形式，即六种不同的组织基础模型，如图4所示④。

图4 组织权与评价权结合的绩效评价组织基础模型

第二，二维视角下的政府绩效评价组织基础模型的价值⑤。

(1)民意调查型评价组织模型及价值。民意调查型评价以居民为主要的评价者，其核心的功能就在于对居民所感知到的整体政府行为做出大致的理解与判断。由于居民不能掌握政府的所有信息，他们只能通过主观感知来做出评价，而不可能通过更详细的信息收集来完成策略选择。评价的内容只能是居民所能感知并关注的政府效率、服务质量、机关作风等。组织民意调查型评价主要是为了了解民众对公共服务的基本态度，政府投入各种资源产出的公共产品和服务是否符合公民的需要等。但是政府组织实施的民意调查型评价与外部机构组织实施的民意调查型评价，所得出的结果往往会存在一定的差距，其主要原因是受调查居民容易受到组织者身份的影响，从而对同一件事情做出不同的反映。这也说明民意调查型评价实施中，需要采取一定的措施淡化评价组织者身份的影响。实践中，民意调查型评价通常采取随机抽样、电话访谈、信件调查等方式开展。

(2)治理型评价组织模型及价值。治理型评价是由独立或委托的第三方负责组织政府评价的过程，其体现的核心价值是居民与政府之间的合作沟通、效益、参与、公平等。治理型评价由于评价者可以不受政府的影响，真实地反映出自身感知到的政府供给公共服务与产品的效率与质量，即它能收集到居民的真实偏好，并能够成为政府与公民之间沟通的桥梁，从而达到促进社会资本增长和公民共有信念的形成。在实践中，治理型评价主要采用问卷调查、入户访谈、网络投票等方式进行。

(3)考核型评价组织模型及价值。考核型评价指的是由政府组织的，政府内部上级对下级、平级部门之间所进行的各种绩效评价。评价的目的是实际工作在多大程度上来反映部门职责、岗位职责，以职责履行的程度，促进组织内部效率、效能的提升。它通常是对内部官僚所进行的工作评价，包括工作效率、工作成果等等，也包括政府整个管理过程的评价，从而完善政府工作环节，改善政府工作流程等。考核型评价模型的核心价值为促进部门间的竞争，提升工作效率和工作作风，从而创新服务方式，提升服务质量。在实践中，考核型评价通常以目标责任制、公共项目专项检查等方式进行。

(4)参与型评价组织模型及价值。参与型评价是指由第三方组织对政府内部组织效率进行的绩效评价，是一种咨询、顾问、培训式评价。它实际上是吸收外部智库的力量为政府解决管理中的问题提供智力支持，促进政府管理过程的重塑或服务型政府的建设。同时，第三方组织在价值选择上具有中立性，在促进政府部门间合作沟通的效率、绩效观念的拓展、公民参与的意识等方面具有更为积极的作用，更能督促整个政府内部组织的合作沟通，以及对社会长远效率的认同，从价值层面改善政府行为和行政理念。参与型评价模型的核心价值是促进管理流程重塑，输入现代行政价值，体现效率、参与等价值。在实践中，吸收专家参与评价政府绩效，为政府工作提出改进的建议与意见是政府常用的方式。

(5)决策型评价组织模型及价值。决策型评价是指政府组织的，由外部专家所组成的，对政府绩效的评价。其核心功能是对具有专业领域问题的决策进行指导。决策型评价模型运用的范围有限，主要运用公共项目论证、公共财政开支等，需要运用相关的专业知识对政府的项目进行专业化的测评，包括前期的可行性、后期的审计验收以及效果评定等。决策型评价的目的是提供专业化的意见，是专家为政府提供咨询服务的一种方式，其核心价值总结为合理性依据、决策科学性，评价过程体现出效益、参与等价值。在实践中，公共项目立项之前的专家论证会、结项时的专家鉴定会、公共政策出台前在一定范围内的征求意见等都是决策型评价模式。

(6)监督型评价组织模型及价值。监督型评价是由第三方组织的，评价主体是政府之外的专家构成的评价模型。评价目的是从专家的专业角度来审视政府工作特定专业领域行为的绩效，以此起到社会监督和反馈的作用。它只适用对具体项目、政策等的评价，如核电站建设过程、环境治理过程等。监督型评价核心功能是监督，追求效率、效益、公平、参与、回应等价值。

第三，两种划分标准下的组织模式载体的关系。

从组织权和评价权两个维度分析政府绩效评价的组织模式及其承载的价值，与从组织权单一角度的分析是相互联系的。二维视角下的六种组织模型抽象程度更高，体现的价值更具体，但与客观实体的真实情况差距较远。实践中开展的政府绩效评价往往不止涉及单一的一种基础模型，而是几种基础模型的组合。如珠海市政府组织的“万民评政府”的政府绩效综合评价，主要涉及的模型是考核型评价、民意调查型评价；厦门思明区进行的多元主体参与绩效评价，主要涉及的模型是考核型评价、民意调查型评价、决策型评价；南通市以职能工作目标、机关效能建设和工作作风建设为中心的综合绩效评价，主要涉及的模型是考核型评价、民意调查型评价；浦东新区政府以转变政府职能，提高财政资金使用效益，打造公共支出绩效预算体系，侧重专家团队评价的绩效评价中，主要涉及的模型是考核型评价、决策型评价、民意调查型评价；甘肃非公有制企业评议政府主要涉及的模型为治理型评价、监督型评价、参与型评价；青岛市实施的以公民满意为导向的绩效评价主要涉及的模型为考核型评价、治理型评价、参与型评价、监督型评价。在分析实际中的政府绩效评价实践时，采用从组织权一维视角的分析还是从组织权与评价权二维视角的分析，要根据实际的需求选择确定。

4 模型应用时需解决的问题

“分解－分析－综合”的逻辑，把政府绩效体系逐层分解开，具体研究每一个构成要素，使得对政府绩效评价的研究更深入。但在分解综合的过程中，会出现不同层面间衔接不畅问题，还需要在实践中解决。

4.1 政府工作领域与工作部门的关系

政府工作领域的划分与当前中央政府层面开展的“大部制”改革有相似之处，都是“围绕政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能，对现有政府部门的职能进行‘亚职能’分解”。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，与其相对应的是“小部制”，其特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多[12]。由“小部制”到“大部制”是一个机构重组和整合的过程，其标志是同级别部门的归并[13]。例如，在2003年进行的行政管理体制改革中，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能有机地整合起来，组建商务部。在“小部制”到“大部制”的改革过程，客观上存在着“大部制”下同一项职能由几个部门来承担的现象，而且这种现象还将在相当长一段时期内存在。但是随着政府相同职能的合并，机构的合理设置，将逐渐实现同一类工作只由一个部门来负责。

4.2 政府绩效与领导干部绩效的关系

政府领导干部在整个政府工作中处于核心地位，领导干部绩效的高低对政府绩效的影响最大，领导绩效评价也是整个绩效评价体系的最重要、最关键的一部分。政府绩效评价往往很自然地把焦点和重心集中于领导绩效，客观准确地评价领导干部的实际工作绩效，就能在一定程度上反映出部门的绩效水平。因此，有人认为，无论领导者个人绩效还是政府组织绩效都主要取决于领导，没有抓住领导绩效评价，就无法对组织绩效作出真实揭示与反映，就不能找到整个组织绩效的问题根源，就更不能发挥政府组织绩效的积极作用[14]。政府领导的绩效对政府整体绩效的影响已经是共识，但是个人行为如何影响组织的绩效，或者个人向组织绩效贡献了多少，贡献度如何测量等仍待探究。在我国公务员考核已经有公务员法、干部管理条例等作出规定，主要从德、能、勤、绩、廉五个方面评价，而政府组织绩效评价则注重经济、效率、效益、回应、公平等价值，两者在价值追求上如何衔接，以保证绩效评价两个层面间的有机协调。这个问题是政府绩效评价价值载体研究面临的问题，也是追溯政府绩效的最终归宿或者贡献者必须解决的问题。

4.3 政府绩效评价的价值冲突与整合

政府绩效评价价值的最直接的约束是公共价值，而公共价值发展历程中经历着“管理主义”和“宪政主义”非此即彼的“钟摆”式运动，价值冲突一直难以调和，只能在一段时间内寻找一个平衡点，使其处于暂时的“均衡”状态。政府绩效评价的价值内置于公共价值之中，必然也会存在各种价值间的冲突。探索政府绩效评价中价值冲突的形成机制，消解价值冲突的方法手段，整合共存的各种价值，是一些有意义的问题。一种可行的解决之道是构建基于价值的政府绩效评价体系。即以公共价值为前提，首先充分了解公民的价值需求，结合中央政府的价值导向，确定政府绩效评价的价值理念，在此理念的指导下调整政府的职能重心和工作重心，吸收公民广泛参与制定各项公共政策，采用公民乐于接受的方式提供公共产品和服务，最后评价政府工作的绩效水平。这样政府的工作都是建立在公民的价值需求和国家价值导向下的，提供的服务和产品也是老百姓所需要的，产出的必然是绩效，不会出现政府工作绩效不被老百姓认可的现象⑥。通过开展基于价值的政府绩效评价，服务型政府、科学发展观、和谐社会等理念，就能切实地落实到每一级地方政府的工作中，使得价值理念生根落地。基于价值的政府绩效评价是学术研究的重要问题和前沿领域。

5 结论与展望

国际公共管理学会会长斯蒂芬·奥斯本(Stephen P. Osborne)在2010年提出了一个公共管理在未来十年甚至更长时间的研究议程。“如何把公共价值整合进绩效评价中，使得平等、社会公正等价值和经济绩效一样成为服务系统判断的一部分”和“在服务目标、价值观和影响力方面，如何使用绩效度量标准在公共服务内部开展可竞争性的讨论”[15]，是两个提上研究议程的问题。以县级政府为研究对象，截取政府绩效评价价值体系的一个断面，即价值理念与价值实现方式之间的纽带价值载体展开分析，构建政府绩效评价的价值载体模型，是通过政府绩效评价体系来促进公共价值的表达并最终承载公共价值的探索[16]，也是在国际公共管理发展趋势的大背景下，着眼于中国的实际情景，寻找一条科学可行的把建设服务型政府的理念传递到基层政府的实际工作中的路径，使得各种抽象的发展理念“落地生根”，从而推动科学发展观的落实和服务型政府的建设的尝试。

注释：

①在甘肃省科技攻关项目《中国县级政府绩效评价体系研究》中，提出了政府职能、工作领域、组成部门、工作职责的“分解—综合”思路，此处根据政府机构改革“三定”(定主要职责、定内设机构、定人员编制)方案，一定的职责由一定的岗位来实现，而一定的人员来履行一定岗位的职责，说明岗位绩效与该岗位上的个人绩效是相同的，所以提出直接由个人绩效传递到部门绩效。

②“模式”与“模型”的区别与联系详见参考文献[6]。

③委托第三方评价由于整个评价活动所需的资金来源于政府，外部组织只负责实施绩效评价，存在“财政权”与“组织权”之间的关系问题，但是它不影响对政府绩效评价组织模式的分类，在此不作深入探讨。

④参见文献[5]和包国宪与郎玫合作的《博弈视角下政府绩效评价的基础模型及其选择中的“绩效损失”》，文中从博弈的视角出发归纳出“六种基础模型”和“三种评价视角”。本文在前期研究的基础上加入“维度”的思想，进一步分析“六种基础模型”，而对“三种评价视角”不做论述。

⑤详细内容参见文献[6]。

⑥参见包国宪教授主持的国家自然科学基金项目《政府绩效管理的价值分析及其理论范式研究》和兰州大学“中央高校基本科研业务费专项资金项目”重大项目《基于价值的政府绩效管理学体系研究》的项目评审书。

参考文献:

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[14]王巍．政府领导绩效评价模型与评价技术分析[M].北京：科学出版社，2010.

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来源于中国社会科学网