陈宁远：政府价格管制管不出来规范的价格

中国价格体系有三大问题，即政府行政管理错位、成本高昂和滞后于市场变化，它突出地反映在政府对成品油、房价和商业银行乱收费的管理上。

第一，中国成品油定价机制是政府行政管理错位的典型例子。

2009年5月8日发改委公布的《石油价格管理办法(试行)》，核心就一句话：“当国际市场原油(新加坡、纽约和鹿特丹等三地的油价加权评估后)连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，(发改委)可相应调整国内成品油价格”。

但这个办法漏洞百出。首先，22日和4%的幅度这两个数据没有正当的依据。按照一般的统计法则，一个价格周期的计算要有明确的起始点，但发改委从来没有明确表示过22日周期是从哪一天开始的？而没有起始点，怎么可能有连续完整的周期？没有连续完整的周期，调价的时间节点就可以随心所欲。

其次，办法规定国际原油价格加权平均价格变动幅度超过4%，发改委就可以调整油价，但这个幅度是怎么计算的？为什么不是5%？或者其他的数据(“办法”实施之前发改委是以8%作为调价的幅度)？发改委也从来没有解释过这个幅度的依据。

但这还不是问题的要害。办法实施近三年的时间里，国际油价整体处在上升的过程之中，从绝对的幅度来说，中国成品油零售价格的上涨并不高于国际油价的幅度，但办法管出了较低的涨幅，整个市场却无人开心！

首当其冲掏钱买单却无权置喙价格的消费者不开心。理由是明摆着的，因为国际油价是涨跌互现的，但中国成品油涨多跌少，且追涨快杀跌慢，消费者没有感到这种以稳定为目的的价格管制有什么好处。此外，中国的石油巨头们不买账。中石化几乎在每一次股东大会上面对媒体和投资人都要求国家对其炼制业务完全放开以至于彻底国际化，这样它就能摆脱国际油价波动造成的损失，获得更好的利润。说实话这个要求也很正当。对一个企业来说，其主要业务没有定价权是很无奈的。

在这两种不满之中发改委定价错位是相当明显的，它忘记了商品的市场价格，是市场参与利益主体(消费者和供应商)交易的结果，而不是政府管理出来的，更非是政府按照市场的波动制定出来的。在正常市场化的国家里，政府可以有物价部门，以监督交易过程之中是否有价格垄断和欺诈等行为。但却不能设置一个专门的机构，按照它们对市场的理解，对企业进行所谓的价格制定和指导。换言之，政府可以、也应该受理消费者关于价格的投诉，但却不能、也不应该决定消费者和供应商交易价格。

比如成品油价格容易受到垄断企业行为的影响(成品油价格多是垄断企业的垄断行为，甚至是集体垄断行为，这是行业特性使然)，可能会对消费者造成不公，这时政府应该出面监管，限制和消除垄断企业对消费者可能的不公。而中国成品油的价格来自发改委的定价机制，表面上看垄断企业无权擅自制定价格，似乎可以政府的名义更好地保护消费者的权益，但实际情况可能恰好相反。

道理简单，要是消费者觉得成品油的销售价格不公，都不知道应该向谁投诉！投诉中石油、中石化的垄断？价格却不是它们制定的，它们只是执行机构。若是投诉发改委，这将是行政诉讼，而不是经济官司。就一种消费品的价格，消费者和政府打官司，而获得垄断利润的石油巨头却置身事外，怎么看这都不正常。而且中国成品油定价机制还以政府的行政权力大力维持这种不正常。

因为发改委在以成品油定价机制为基础制定价格时，一般都以红头文件的形式下达给石油巨无霸和各地物价部门。若说这是政府在保护消费者的权益，是对垄断可能形成的市场不公的限制，还不如说这是政府把政府的信用和行政权力让渡给了垄断企业。众所周知，垄断企业一旦和行政权力结合起来，消费者在市场上基本就没有任何来自制度的保护了，而发改委似乎远未意识到它把行政权力让渡给垄断石油企业及其恶劣后果，更未意识这一切都是它价格管制错位造成的。

第二，价格管制不仅容易造成政府角色错位，还会加大政府的行政管理成本，这尤以地方政府对地产限价和限购的反应最为典型。

今年初，三线城市芜湖出台了优惠地产交易税收新政，虽然只是三日游的新政，但这已不是地方政府第一次进行地产突围了。去年10月，广东佛山曾经就有过一次放宽限购一日游的政策(当日出台当日叫停)。去年11月杭州经济开发区也实施过一项租房和购房的补贴计划。地方政府或明或暗地放宽地产交易的限制，甚至支持地产交易和投资。虽然程度和幅度不同，要言之都是以地方政府财政补贴的方式赞助购房者。

当然这些小动作，并不能从根本改变目前对地产最为严格的宏观调控手段。地方政府不仅无法改变来自中央极为从紧的货币政策，也无法公开对抗或更改中央要求的、由地方政府直接实施限价和限购政策。地方政府的小动作并不能构成所谓以财政手段来救市，更不是地方政府在地产市场管理支出的最大的行政成本。和它们局部松动的补贴购房相比，针对地产价格限价和限购的措施才蕴含着极高的行政管理成本。

从地产市场限价和限购的行政命令看，政府表面上可能拥有了对价格的发言权，但背后却丧失了价格波动市场的真实交易。而这样的交易一旦失去，不仅市场的投资人和消费者受到了直接损失，财政最正常的收入税收也会大打折扣的。限购之后本来该买房、能买房的人不能买了，交易当然少了，于是相应的税就少了；而限价之后，本来想卖房的不卖了，交易也少了，同样导致税基下降，税收减少。

如今地方政府零星的突围无法完全改变来自中央统一部署的地产价格限价和限购政策，但这种中央统一调控、地方买单的情况，要想维持到有效果比较艰难。地方政府要维持价格管制的行政成本就必须有钱，而中国地方政府核心的财政收入却源于地产。这是实际的冲突，并非以价格管制的中央宏观逻辑正确就可以解决的。

最后，政府即使从消费者角度来规范价格，也经常滞后于市场的变化。今年2月10日银监会、央行和发改委出台的规范商业银行收费的征求意见稿就是如此。

该意见稿将商业银行服务收费的价格分为三类，即政府指导价、政府定价和市场调节价。但这并不新鲜，从某种角度说几乎是改革开放以来，中国价格管理的变迁史，即在保留银行收费计划价格(由政府定价)的同时，以过渡方式(政府指导价)，逐步转向市场调节价的状态。

我们的粮油、成品油、煤炭、菜篮子、住房等许多商品，都经历过这个过程，中国的价格体系事实也形成了这三种方式并存的格局。这与其说是合理的，不如说是妥协的；与其说是符合市场经济的，还不如说大家对政府主管价格不放心，同时对市场的价格波动也不能完全接受。现在银行有所谓的暴利，在此语境下很多人认为这次意见稿所提出的政府定价、指导价范围太窄，而在市场调节价方面给商业银行自由调节空间过大；且认为这将导致处于垄断地位的中国商业银行会把目前不合理的、价位较高的收费合法化。

但问题的症结不在此。

2011年7月银监会和银行业协会曾发布银行收费数据，中国银行[3.08 0.65% 股吧 研报]业服务项目共计1076项，其中收费项目850项，占比79%。项目之多，之繁杂，非专业人士很难计算出成本收益。若将这850项收费核算，交由政府来定价，会遇到多种无法解决的财务难题。一项收费在商业银行的整个经营体系之中，可以有多重成本和效益的计算方式，而政府不是全能的，根本无法准确量化商业银行的成本和收益。政府想干预也未必有效果，而到了政府为银行计算单项收费价格的成本收益时，价格管理肯定是失败的。

商业银行完全可以将政府定价的部分核算成经营亏损，向政府索取定价补贴。这最终损失还是消费者的。因为政府要补贴政府的定价亏损，只能靠多收税，而税收都是消费者承担的。这有现成的例子，中国成品油价格管制基本就是发改委定价石油企业执行，但成品油炼油亏损一直就是石油巨无霸和政府要补贴的最大理由。银行的财务体系比石化系统还要复杂，指望政府定价岂能管好？

中国商业银行乱收费的症结在于它们的商业模式，它们平均高达80%的盈利来源，不是从零售客户乱收费那里取得的，而是从大机构客户那里获得的。对它们来说，同样是提供金融服务，向机构大客户服务，还是向零售客户服务，成本和收益完全不成比例。比如贷款10亿元的大客户，和消费信贷10万元的小客户在银行走贷款流程基本一致。这意味着成本(机构客户和零售客户拨备相同的风险系数下)大体相同的情况下，利润可能相差一万倍。

国有商业银行之所以会在房贷、消费贷、小企业贷、信用卡、个人账户管理、理财投资和电子银行等零售服务项目设置价格奇高的门槛，并不是想从这些服务里牟取暴利，而是不想提供这些服务，尽管市场需要。

中国银行业的商业史很短。30年前中国没有商业银行，银行就是衙门。作为机关四大行曾各有特色，中行搞外汇、建行管基建，农行和工行分别服务农业和工商业，但它们的分工不是因为市场有这样或那样的需要，更不可能为零售客户提供服务。现在都算商业银行了，还会赚钱了，但要它们主动想着通过零售客户赚钱可能为时尚早，积极一点也就算刚刚起步。

但中国市场潜力巨大，刚刚起步市场份额就不小。比如信用卡，按照2010年年报工行就发行了3.5亿张银行卡，是世界第四大发卡行；再如它包括信用卡贷款在内的个人贷款2010年增长迅速——当年个人贷款增量占到全部贷款增量的40%。

这意味着中国银行业未来盈利的主要来源，可能不是传统的机构客户，而是零售客户。这是美国等发达资本市场的特征，也为最近十几年来中国市场所证明。按照2009年央行公布的数据，个人房贷占中国各项贷款总额的10%，且不良资产率最低。1997年个人房贷起步，截止到2008年这笔业务增量高达155倍。

因此之故个人客户的挑剔空前地多了起来，这样或那样，有的挑剔甚至很尖锐。这一方面证明中国个人客户不仅开始享受银行的零售服务，也在表现自己的议价能力——十几年前谁能想到官模官样的银行会借钱让你买房子呢？会想法为你的消费提供信贷服务？而另一方面证明中国的银行实在过于颟顸，对市场新动向反应慢了，还不知道零售客户即将成为它们的上帝。

综上所述中国价格体系的三大问题——政府管理错位，行政管制成本高企，滞后于市场变化——归根结底是出在对价格问题的认识上，不知道价格从来都是市场交易出来的，它可能有真假，也会有波动，但从来没有合理而稳定的价格，更不存在政府管出来的规范的价格。