瞭望：输配分开的多维视角

　　11月2日，国家电监会发布《输配电成本监管暂行办法》(以下简称《办法》)，加强输配电成本监管，规范输配电成本和输配电价形成。

　　但围绕着输配分开的争议一直存在。

　　支持的一方认为，当前我国还没实现输配分开，输配环节还没有做到独立核算，也没有独立的输配电价，严重制约了电力的跨省跨区交易和资源的优化配置。必须尽快建立起跨省跨区的输配电价，同时大力推动大用户直供电试点工作的开展。改进和规范输配电价管理办法，形成合理的定价和调价机制。

　　国家发改委经济体制与管理研究所史立新是其中一位。在他看来，按照2002年的电力体制改革方案，电价的形成机制应该是“放开两头，管住中间”，即上网电价由国家制定的容量电价和市场竞价产生的电量电价组成；输、配电价由政府确定定价原则；销售电价以上述电价为基础形成，建立与上网电价联动的机制。

　　现实的电价形成机制却成了——“管住两头，中间不管”。正是因为电网主辅业没有分离、输配电网没有分开，造成了输配电价实际上由电网部门自己核算确定的事实，没有办法建立完善的价格传导机制，从而使两头的电价形不成市场联动，影响了电改进程。

　　与力主者相对，部分人士也怀疑输配分开是否能达到上述目的，又或者输配分开是否是达成上述期望的前提条件。国网能源研究院财会与审计研究所副所长李成仁明确地对《瞭望》新闻周刊记者表示，目前并不赞成输配分开。

　　不分开是从公平角度处理问题？

　　2011年国庆长假前，中国能建集团和中国电建集团两大辅业集团的挂牌，标志着主辅分离工作也已基本结束，业界也因此把目光聚焦到电力体制改革方案的下一步——输配分开。

　　国家能源专家咨询委员会委员、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强在接受本刊采访时则表示，输配分开是打破电网垄断电力市场，构建有卖方(发电企业)、有买方(配电企业)市场主体的电力市场体系的核心举措。“输配电价涉及输电网、配电网分开问题，有可能牵扯对电网公司上万亿元的配电网资产进行拆分，因此争议很大。”

　　本刊记者刚走进李成仁的办公室，他就表示，媒体现在关注输配分开，主要是基于“打破垄断、提高效率、提供选择权”来考虑。

　　“但是，我目前并不赞成输配分开”，李成仁开门见山地表明了自己的态度。在其看来，我国宏观经济发展面临不平衡、不协调、不可持续等问题，电力工业也存在着这“三不”状况。

　　他分析指出，从电价的角度看，目前相关部门更多考虑的是公平问题，具体表现为在全省推行统一的销售电价，改变原来不同价区价格水平不一样的状况。现在，在省级电网范围内，电价已经基本实现了统一，各用户价格水平一致，促进了地区之间发展不平衡问题的解决。

　　而农村电网改造，目的也是推行城乡电网同价。具体做法是城市电价上调一点，农村电价下降多一点，使城乡之间的电价达到一致，这是为了解决城乡之间的发展不平衡问题。

　　由此，李成仁认为，“现在推行输配分开，会把现在所做的工作全部打乱，再次形成多个价区，造成城乡之间的不同价，这样的反复对城乡发展、地区发展都会造成较大影响。”

　　李成仁不赞成输配分开的另一理由是，与现在正在推行的“农电上划”工作方向正好相反。他表示，目前还有许多县级电网不归国家电网或南方电网所有，但县级电力企业面临发展缺乏资金、电价较高、供电可靠性低等问题，地方政府都希望将这些企业上划给国家电网公司和南方电网公司。上划后可以在整个大网内使地区之间、城乡之间进行交叉补贴，降低农村地区的价格水平，提高贫困地区的供电可靠性，促进当地经济的发展。

　　不过，多位研究人士表示，实施输配分开是解决当前诸多矛盾的关键环节。一旦有了输配电价，就有打破单一购买者的市场条件，实现多边交易。同时，如果确定了输配电价，上网电价和最终售电价格就能够由市场竞争形成，也能够理顺煤电价格关系。

　　国网能源研究院高级咨询王信茂认为，电网公平开放才能促进电力市场的充分竞争，而只有制定了合理的、独立的输配电价才能真正实现电网的公平开放。

　　在业内人士看来，明显不公平的是，发电端企业与电网对接的“双轨制”。由于计划内发电按上网电价入网，而超计划的部分则需要降价入网。多位业内人士向记者提出质疑，这是谁给电网的权力？而且降价上网后的电量，在销售端却是以同样的价格出售，中间的利润到哪里去了？面对电网企业“独此一家”的垄断体制，发电企业的议价能力又在哪里？

　　由于各地经济发展不平衡，现实中确实存在交叉补贴问题，国务院研究室综合司副司长范必在接受本刊记者采访时表示，应将电网交叉补贴由暗补改为中央和地方政府明补。在条件成熟的情况下，建立独立于电网的调度中心、电力交易平台和结算中心。

　　电网成本不透明是个伪命题？

　　2010年，国家发改委发布《关于开展输配电价研究测算工作的通知》，要求各省成立输配电价研究测算小组，并于2011年3月底前提交最终研究报告。

　　但《通知》发出后，在各省区市落实情况并不顺利。有研究人士推断认为，或许正是在此背景下，国家电监会才出台前文提及的《办法》，决定牵头摸底电网输配电成本的核算及支出情况，并进行监管。

　　据媒体报道，2011年9月在长沙召开的全国电价工作座谈会，由于没有一个省份提交报告，座谈会上，国家发改委价格司有关负责人只好要求各省份口头汇报；最后，全国各省(区、市)发改委的物价部门和电网的省级分公司、子公司(简称网省公司)人员悉数到场，挨个发言。各省份汇报的输配电价测算的结果大相径庭，省和省之间差距巨大。

　　“其他行业中，单个企业可能不透明，但行业整体情况可以从多方面了解到；但电网不一样，都是一家买卖，它不给你运行维护费的各种数据，你就没有第二个来源”，“如果据实核定，它可能会把各种费用都塞进来，到底是不是合理，谁也不知道，信息来源只掌握在电网公司手中”。研究人士抱怨。

　　面对本刊记者有关电网成本透明度的问题，李成仁表示，“电网成本不透明是个伪命题！”

　　林伯强也对本刊记者表示，“没有哪一家公司的成本是不可核算的，如果都不知道，这就是监管不严的问题。”

　　“无论是税务部门、财政部门、国有资产管理部门、价格管理部门、电力监管部门，每年都要求电网企业上报各种报表，其中就包括成本报表，如果不清晰，如何通过审查？”发出质疑后的李成仁进一步解释说，电网企业的成本和发电企业的成本表现形式不一样。电厂是一个个分散的点，成本核算以电厂为单位；电网成本核算是以面为基础，没有细化到某一变电站或是某一条线路这一级，“实际上也做不到”。

　　他进一步表示，输配分开目前涉及到“能不能”和“要不要”的问题。具体来看，各地电网电压等级标准不一致，不能一刀切，要区别对待；有的地方220KV以下的算配电网，有的地方不发达、用电量小，110KV以下就算输电网，没有统一标准。如果按照电压等级一刀切，肯定不合适。。

　　“输配分开一定要有规则，制定了某一规则后，才能以规则为参照去推进工作，现在连怎样确认输电电网和配电电网都没有搞清楚，怎么分？”李成仁认为这也是输配成本难以核算的原因。

　　管制模式的优选？

　　近年来，国家电监会也一直在力推电力多边交易，希望借此打破电力行政定价，推动电力市场化的最终实现。

　　李成仁认为，开展多边交易的目的，也是为了让竞争环节充分竞争，比如发电端和售点端。但垄断的还是垄断。“在输电和配电环节，无论是一体还是分开都是垄断的，只不过是大垄断和小垄断的问题”。

　　但中国电力国际有限公司高级经济师王冬容认为，“输配电价的独立是推进用户直接交易的最关键环节，也是全部电力市场建设和市场化改革推进的牛鼻子。”国家对电价集中管控，在一段时间内可减少一些波动，但长远是在积累巨大的矛盾和风险。通过逐级放开用户，让这些价格随行就市，以大量局部的小变动代替小量全局的大变动，可避免对整个行业、整个经济造成大的影响。

　　范必建议，国家应合理确定电网输配电价，先行对输配电业务实行内部财务独立核算，在试点基础上实施输配分开。扩大用户直接购电范围，由发电企业与用户自行商定电力、电量、电价等事宜，签订各种期限的购电合同。电力直接交易应以区域电力市场为主，推行“多买多卖”的交易方式。负责电力输送的电网企业相应收取输配环节的过网费，逐步减少并最终退出电力交易中的购买方角色。

　　确定电网的固定收益率，这是目前业界比较推崇的做法，这实际上是实行“回报率”管制的模式。这涉及电网发展的动力的问题。

　　李成仁认为，不同的发展阶段会采用不同的管制模式。在回报率管制模式下，电网的动力在于扩大规模。此种模式更多看重的是发展，而这也是电网快速发展阶段更多采用的模式。这一阶段也会兼顾效率的问题，不合法、不合理、不适宜、不合时的成本也要限制，扩大规模并不是说就能盲目铺摊子。

　　另一种则是基于业绩的激励型管制模式。这种模式通常管制期比较长，短则3～5年，长则7～8年，初期设置效率提高的目标，目的是使用户受益，但电网会在期间想方设法提高效率水平，而且是采取措施越早越好，由此超出预期效率目标所获得的效益归企业所有，最终是多方受益。而这考验政策设计者的智慧。□