协同推进专业监管和市场准入监管 不断提升监管效能

东北电监局资质处代方涛

吴新雄主席在2012年电力监管工作会议上指出，要着力提高电力监管效能。如何真正实现对监管对象的有效监管，是摆在电力监管机构面前的重要课题。笔者从面向监管对象的角度，探讨如何整合监管机构职能，创新监管手段，切实提高监管效能。

一、电力监管机构面临的监管对象和监管方式选择

电力监管机构面临的监管对象主要包括发电企业、输电企业、供电企业、承装修试企业、进网作业电工。由此可见，监管对象可以分成两类：第一类是垄断企业，主要包括输电企业、供电企业；第二类是非垄断性企业，主要包括发电企业、承装修试企业，同时还有大量的进网作业人员。这两类监管对象，目前有三种不同的监管方式可供选择。

（一）第一种是采用专业监管方式

电监会的专业监管包括安全监管、输电监管、供电监管、市场监管、价财监管等。几年来，为维护电网稳定运行，保护电力消费者权益，发挥了重要作用。目前，输电企业、供电企业虽然数量多，但往往自成体系，大多归于国家电网公司、南方电网公司以及数量相对有限的地方供电企业，在监管工作中，“牵一发而动全身”，专业监管效能比较容易发挥。但是，专业监管对发电企业、承装修试企业以及大量的进网作业人员的监管明显捉襟见肘，在监管实践中，存在较大的漏洞和死角，部分监管对象甚至从来没有履行任何监管义务。比如，对发电企业的监管，五大发电集团公司等所属电厂以及省级调度机构直调的电厂的监管相对较好，而数量众多的地方电厂、自备电厂、小水电企业无法实施有效的监管，部分企业甚至从来没有进行过信息报送。究其原因，主要是发电企业数量众多、产权模式五花八门，管理单位更迭频繁，电监会的机构设置、人员配置使得专业监管部门无法实现有效监管。另外，数量众多的施工企业以及大量的进网作业电工的监督检查，仅仅依靠专业监管部门更是不可能实现有效监管。

（二）第二种是采用市场准入监管方式

几年来，市场准入监管围绕“发好证、管好证、用好证”几个方面，做了大量的工作，培育了一批符合要求的市场主体，对保证电力系统安全稳定运行，促进电力市场建设，保护电力投资者、经营者、消费者的合法权益，起到了积极的作用。通过加强准入监管和证后常态监管，发电业务许可、承装（修、试）电力设施许可、电工进网作业许可能够较好地实现对数量众多的发电企业、施工企业和进网作业电工的有效监管，督促其履行许可义务。但是，就目前的情况看，仅仅依靠输电许可、供电许可对输电企业和供电企业进行监管，无法达到效果，加强对垄断企业的专业监管，十分必要，不可或缺。

（三）第三种是采用市场准入监管和专业监管相结合的方式

面对不同的监管对象，市场准入监管和专业监管各自有其所长，同时又不同程度的存在弱项。因此，采用市场准入监管和专业监管相结合的方式，形成规范统一、互相协作配合的监管模式，实现综合监管，才能提高监管机构的监管能力。

首先，对于输电企业、供电企业等垄断企业,应通过加强专业监管，不断提高监管能力，为市场准入管理奠定良好的基础。正是由于垄断造成市场机制失灵，才有管制或者监管存在的必要。只有加强对垄断企业的专业监管，扎扎实实做好专业监管工作，要求垄断企业严格履行其许可证规定的义务，配合监管机构做好对非垄断企业监管，监管机构的监管能力才能得到有效的提升，才能收到事半功倍的效果。

其次，对于发电企业、承装修试企业等非垄断性企业和大量的进网作业人员，应不断加强许可准入监管，以许可常态管理为平台，促进各项专业监管充分发挥，提高监管能力。在垄断企业自觉接受监管，自觉履行其监管义务尤其是履行其许可证规定的义务的基础上，以许可证为抓手，利用许可准入和证后监管为手段，为专业监管搭建平台，能够实现全方位、全过程的监管，真正做到监管到位、不留死角。

通过以上分析，采用市场准入监管和专业监管相结合的监管方式，能够实现对所有监管对象的有效监管，解决监管机构设置、人员配置同监管职能充分发挥之间的矛盾，真正提升监管机构的监管能力和水平。

二、采用市场准入监管和专业监管相结合的监管方式的具体工作方法

笔者以东北电监局的一些工作实践为例，探讨采用市场准入监管和专业监管相结合的监管方式的具体工作方法。

（一）加强专业监管，确保对输电企业、供电企业监管到位。

监管机构对输电企业、供电企业的监管包括安全监管、输电能力监管、供电服务监管、供电质量监管、输供电成本监管、调度监管、安全监管、普遍服务监管、许可制度执行情况、电力用户受电工程市场秩序规范等等，这些是监管机构抓好工作的重中之重。几年来，东北电监局始终认真抓好对垄断企业的监管工作，持续开展了专项检查、信息报送、监管报告发布、违规事件处理等日常监管工作，不断创新监管手段，探索非现场监管的有效实现方式，监管成效显著。供电监管、安全监管、“三指定”专项整治、许可执行情况专项检查等专业监管的效果日益显现，东北区域垄断企业自觉接受监管，自觉履行监管要求的意识显著增强。以许可监管工作为例，目前，根据国家电监会和东北电监局要求，东北区域省级电力公司、各地市供电公司均重新修订了基建、生产、营销、调度、交易、安监等各项管理制度文件，将发电业务许可、电工进网作业许可、承装（修、试）电力设施许可以及输供电许可规定的输供电企业义务在文件中予以明确。东北区域省级电力公司、各地市供电公司所属单位能够认真落实管理制度要求，严把电力业务许可关口，为各项许可的普及和证后管理奠定了良好的基础。

（二）以许可证为抓手，利用许可准入和证后监管为手段，全面推进对发电企业、承装修试企业等非垄断性企业和进网作业人员的专业监管工作。

许可证管理职能主要体现在“发好证、管好证、用好证”三个方面。“发好证”主要包括严格市场准入和普及持证；“管好证”主要是指许可机关对持证企业的证后监管工作，要求持证企业始终保持许可条件，完成许可机关各项专业监管要求；“用好证”主要是利用许可证为抓手，利用许可准入和证后监管为手段，为专业监管搭建平台，提升监管效能。

输供电企业上联发电企业、下联施工企业和广大电工，覆盖面广、专业人员多、与上下游业务联系紧密。因此，在做好垄断企业专业监管的基础上，利用许可管理“发好证、管好证、用好证”职能，督促垄断企业认真履行监管要求，履行其许可义务，完全能够实现对发电企业、承装修试企业等非垄断性企业和进网作业人员的全面监管工作。

1、关于发电企业监管

（1）认真做好“发好证”工作，严把许可入口关。

这方面工作难点在于如何在严格许可条件的基础上,突出抓好许可普及工作。为了做好普及发电许可，东北电监局向输电企业、供电企业下发了《关于加强东北区域电力业务许可证（发电类）使用管理工作的通知》（东电监资质[2011]290号）,要求电网企业认真执行输供电许可证规定的义务，在发电企业办理并网调试、签订并网调度协议和购售电合同、转入商业运行、发电权交易、跨区跨省交易、办理电费结算时，应当审核电力业务许可证（发电类），切实履行许可义务，严把许可准入关。目前，东北区域网省电力公司已经正式下发文件，要求调度、交易、计划等部门认真执行东北电监局要求，严把发电入口关。东北区域发电许可普及工作已经成功由“我要发证”向“要我发证”转变，发电企业许可准入工作迈向良性发展的轨道。

（2）认真做好“管好证”工作，促进常态监管健康有序发展。

为了贯彻国家电监会资质管理工作由“普及持证”向“证后监管”的转变，东北电监局向发电企业下发了《东北区域电力业务许可证（发电类）监督管理办法》（东电监资质[2011]29号），规定了发电企业许可准入、许可条件、变更、延续、退出、相关从业行为等监督管理的具体内容，明确了监督管理措施和相应的监管处理条款，对促进发电企业履行许可证义务，贯彻落实监管要求，始终保持许可条件，落实节能减排等国家政策，起到了积极的作用。同时，东北区域全面开展了发电许可年度定期报告和年度定期评价制度，年度综合评价不合格的企业，输供电企业暂缓电费结算，东北电监局依法予以处理。

（3）认真做好“用好证”工作，为专业监管搭建平台，提升监管效能。

发电企业数量众多，分布广泛，隶属关系复杂，产权更迭变更频繁。电监会的机构设置、人员配置无法实现全面监管。因此，利用许可证的管理职能，发挥许可功效，为专业监管搭建平台，十分重要。

市场准入和专业监管之间如何配合开展工作，有许多值得研究和探索的地方。在这方面，东北区域主要开展了两项工作。

第一项是建立市场准入联动机制。在发电企业并网调试、申办许可证并转入商业运行等环节，东北电监局实行“一口对外、内部会签”。涉及安全监管、应急管理、信息报送、许可管理、节能减排等专业监管要求一次性向发电企业告知。发电企业提交材料时，不但提交许可申报材料，同时提交各专业监管部门需要的材料，比如应急预案、信息报送负责人、安全性评价承诺书等。审查时，由牵头部门组织内部会签。这样，既能做到监管机构内部信息共享，也能保证发电企业清楚了解各专业监管部门的监管要求，为自觉遵守监管要求奠定了基础，从而提升了监管效能。

第二项是年度定期报告和评价联动机制。年度定期报告和定期评价制度是发电许可证后监管的重要举措。东北电监局规定，发电企业每年1月1日至3月31日向监管机构报送年度自查报告。发电企业提交的年度自查报告不但包括发电许可证规定的报送事项和许可备注整改情况，同时一并报送发电企业遵守电力统计、安全监管、应急管理、市场监管、节能减排等有关专业监管要求的情况。东北电监局各专业监管部门也向资质处提供存在问题的或未履行监管要求的发电企业名单。资质管理部门进行年度定期评价时，向存在问题的企业提出整改要求。发电企业整改合格并经有关专业管理部门确认后，才能列入评价合格名单。东北电监局每年4月份发布年度评价良好、合格发电企业名单。电网企业每年4月1日起，凡未列入年度评价良好、合格发电企业名单的，应暂缓电费结算，并报东北电监局依法予以处理。通过年度定期报告和评价联动机制，实现了监管工作的闭环管理，极大地提升了对发电企业的监管效能。

2、关于承装修试企业和进网电工监管

做好承装（修、试）企业和进网电工监管同样需要发挥输供电企业的作用，督促垄断企业履行输供电许可证规定的义务，继续坚持“抓中间、促两头”、“加强垄断行为监管，规范市场秩序”，不断提高监管效能。

承装（修、试）电力设施许可设立依据是根据《电力供应与使用条例》，设立的目的是为了保障电力安全，因此，严肃许可审查条件，把好许可准入关，是做好这项工作的重点。另外，在各项进网作业过程中，确保承装（修、试）电力设施许可证作为进网作业的必备条件，始终发挥准入作用，是做好这项工作的另一个重点。东北电监局向电力企业下发了《关于规范承装（修、试）电力设施市场秩序的通知》（东电监资质[2010]349号），要求电力企业工程发包前，必须审核施工单位许可证，查验许可等级，核对持证企业年度评价是否合格。对于电力客户的受电工程，在中间检查、竣工验收、装表接电等环节，审查施工单位许可情况，发现问题的责令停工并向监管机构报告。目前，东北区域所有的输供电企业全部修订了基建工程、生产工程、客户工程、安全监督等管理办法，进一步明确了许可有关规定，成效显著。在此基础上，东北电监局向持证企业下发了《东北区域承装（修、试）电力设施许可监督管理办法》（东电监[2010]351号），扎实开展年度定期评价工作、专项检查等常态监管工作，发现问题及时向稽查部门移交；安全监管、输供电监管等专业监管部门发现问题的，资质管理也要严格按照规定处理。

电工进网作业许可对于规范进网作业，保障供用电安全，意义重大。这项工作的难点在于许可普及和监督检查。电监会机构配置和工作人员根本无法完成数量庞大的电力用户从业人员持证情况和持证人员续期注册情况的监督检查工作。如果没有供电企业用电检查工作的广泛开展，这项工作的效果将大打折扣。为此，东北电监局向输供电企业下发了《关于加强电工进网作业许可证使用管理工作的通知》（东电监资质[2010]108号），文件要求供电企业要根据《用电检查管理办法》规定，建立用电检查体系，深入开展用电检查工作；供电企业应按照电监会要求，将电工进网作业许可的有关要求作为用电检查的重要内容；供电企业在用电检查过程中，发现未持证上岗或许可证超期的，应开具限期整改通知，拒不整改的，及时向监管机构报送。东北电监局负责对供电企业报送的违法违规事件进行现场调查和处罚工作，负责对供电企业依法开展用电检查工作情况进行监督检查。经过几年的工作实践，进网作业电工的管理日趋深入，为促进供用电安全发挥了积极作用。

电力监管机构如何保证对所有监管对象实现全方位监管，有效提升监管能力，是摆在各级电力监管人员的重要课题。笔者结合东北区域的一些实践探索，尝试提出协同推进专业监管和市场准入监管的一些想法和做法，仅供参考。来源电监会办公厅)