刘华涛：发达国家政府管制的改革趋势及其启示

全球化的挑战、财政的压力、技术进步的冲击以及公众要求政府提高公共服务水平的呼声，促使20世纪80年代以来各国政府掀起改革浪潮。而政府管制作为政府的重要职能，伴随着政府的全面改革也在进行着深度的变革。本文对西方发达国家政府管制的改革趋势进行总结，为我国政府管制改革取向提出政策建议。

一、管制机构和管制过程不断完善

发达国家政府管制改革趋势首先表现为管制机构和管制过程不断完善，即政府管制机构的独立性进一步加强，管制权力监督措施愈加完善，管制过程越来越建立在成本—收益分析的基础之上。

（一）独立性管制机构的建立

管制机构独立性是指管制机构必须独立于其他政府部门和被管制企业。管制机构独立性的加强，不仅能够割断管制机构与企业的联系，减少管制俘获；还能割断管制机构与其他行政部门的联系，管制的“独立性”和管制者的专业能力使其能够避免政治倾向性、更有预见性地进行管制活动，从而有助于提高政府管制的权威性，达到提高政府管制效率的目的。发达国家在政府管制的许多领域都建立了相应的独立性管制机构。如美国的州际商业委员会、联邦通讯委员会、联邦能源管制委员会，以及证券交易委员会、食品和药品管理局、环境保护署、职业安全与健康管理局等。美国的独立管制机构权力比较集中，一方面，它们具有制定具体管制政策的权力，而且制定出的各种规章、政策具有法律效力，是一个准立法机构；另一方面，在举行听证、搜集有关事实以及作出裁决时，它又履行着类似法院的功能，并且配备有“行政法官”等专门人员[1]。英国从20世纪70年代开始逐步建立了系列独立管制机构，如民用航空管理局、电讯办公室、金融服务管理局、供水服务办公室、铁路管制办公室、邮政服务委员会等。发达国家大都由立法机关颁布一项法律明确对某一特定产业的管制权力，通过管制立法，以法律形式将政府管制机构的独立性确定下来。同时，管制机构通过法律授权，在法律框架下依法行使管制职能，如制定具体的产业管制规章，制定并监督执行价格管制政策等。

（二）管制权力监督措施愈加完善

为了保证政府管制实施的有效性，发达国家建立了完善的管制权力监督机制。对管制权力的监督首先是总统和国会的监督。如总统享有任命管制委员会成员和首脑的权力，委员会的预算和法律、法规颁布一般由行政机关负责办理；国会控制管制委员会的拨款和财务预算、有权听证和调查委员会的运作和业绩、批准总统对委员会成员的任命等。而近些年来发达国家对管制权力监督的改革主要体现在司法审查和公众参与措施的加强。

对行政行为的司法审查制度是现代民主国家普遍设立的一项重要法律制度，具体到政府管制中在发达国家也越来越得到体现。发达国家政府管制的司法审查主要是对独立管制机构自由裁量权的审查及对管制程序行为的审查。对自由裁量权的审查，就是对管制机构自由裁量权的行使进行司法矫正，避免权力滥用，促进良好管制。对管制程序行为的审查包含对管制机构是否依程序管制、管制程序形式是否合理，以及对管制程序参加人的程序行为进行审查。发达国家在政府管制中的公众参与一般包括管制调查机制、管制协商机制以及管制听证机制。通过民意调查、管制协商，使管制过程建立在充分的利益表达基础上，为企业和公众提供积极参与管制过程的机会，有助于确定更优方案，提高管制质量，使得管制决策能被更好地遵守。管制听证机制是公众参与管制决策的最正式、最严格的机制，公众参与管制听证。必须选出听证代表人，由其代表广大公众参与听证。听证代表应恪守职责，真正代表并维护公共利益。为了确保公众参与，发达国家采取了相应的措施。如英国：一是力求公开，政府把管制法规草案公开在因特网、大众媒体上，以广泛征求社会各利益集团的意见；二是反复修改，政府将各利益集团的意见加以整理，并据此对管制法规草案进行修改，然后将这些信息与公众见面，再次征求意见，作为制定有关法规的依据[2]。美国《行政程序法》所规定的通知和评论程序要求[3]：管制机构应公布管制政策、程序和方法等，并必须给予与此有利害关系的任何团体合理时间（通常最少30天）进行评论，将收到的相关意见予以公开。同时，发达国家还在各行业建立了相应的消费者组织，以促进公众参与，如英国在20世纪80年代以来在自然垄断产业建立的煤气消费者委员会、自来水顾客服务委员会、电力消费者委员会等，它们都独立于政府管制机构和垄断经营企业，只代表消费者利益[4]。

（三）成本—收益分析的地位越来越重要

政府管制需要支出成本，必然要考虑经济方面的承载力。因此政府管制的改革必须分析实行新的管制制度的预期成本和收益问题，就是将成本—收益分析引入政府管制改革过程中，这方面在发达国家受到了越来越大的重视。经济合作与发展组织提出一条重要原则：“考虑到管制效应是在全社会内进行分配，管制应该在合理的成本上创造收益”[5]176。美国是对管制制定过程采取严格的成本—收益分析的典型代表。政府管制研究专家霍普金斯对政府管制各个环节带来的总成本进行了综合评估，得出的结果是：以1991年美元衡量，1977年，政府管制带来的直接成本高达1200亿美元[6]。巨大的管制成本招来了批评，在各方面的压力下，美国政府开始通过成本—收益分析，对管制政策及其实施进行评估。1977年，卡特总统力主成立专门的管制分析评估小组（RARG），以加强对管制进行成本—收益分析；克林顿政府时期明确地提出了新的衡量管制行为的标准，1993年的《12866号行政命令——管制的计划和审核》要求管制法规都必须进行成本—收益分析。在那以后，美国联邦政府的管制出现了一些新的积极动向，如社会性管制中为了降低成本采取的措施[7]：一是力求制定的管制标准更加客观实际；二是改变以往的技术标准，采取业绩标准的方法。英国从1985年开始，筹备管制方案的政府部门被要求实行服从成本评估，而且在管制施行过程中，特别重视给小企业带来的负担，2002年开始试行对管制影响评估中要考虑竞争因素的要求，并开始对所有的管制影响评估强制实行。

二、管制范围和管制方式进一步调整

发达国家政府管制改革另一方面的表现为管制范围和管制方式进一步调整，主要是经济性管制的放松、社会性管制的加强和管制方式的改进。

（一）经济性管制不断放松

20世纪70年代末开始，发达国家在政府管制中愈加重视压缩政府的管制职能，降低企业的行政符合成本，利用市场机制提高企业效率。放松管制在许多传统经济性管制领域纷纷发生，在通讯、铁路、公交、货运、航空、原油、天然气、银行及证券代理等行业都能看到大规模的放松管制[8]。如美国自1981年里根发布第12291号行政令以来，政府陆续施行了放松管制的政策：根据1984年有线电视解除法解除了联邦政府对有线电视的管制；解除原油和精炼石油产品控制的行政命令，对石油的价格控制被解除；根据1989年的天然气源头价格解除控制法，解除了对天然气的价格管制；1982年AT&T公司的分解，美国长途电话市场生成，1996年克林顿签署了新的电信法案，相当程度上解除了对电信业的管制；等等。英国的放松管制从20世纪70年代末国有企业实行私有化改革开始，逐步改变过去政府管制直接性、全面性和强制性的特点，放松进入管制。

（二）社会性管制进一步加强

随着发达国家进入高度发达的工业社会，环境、健康、安全等问题直接威胁到人们的工作和生活。同时，社会福利和人权保护思潮不断高涨。这些因素推动着涉及消费者利益保护和大众健康、职业安全、环境保护等方面的社会性管制进一步加强。社会性管制的加强主要是完善管制法规、加强管制机构建设。一方面是完善社会性管制法规和标准体系，强化管制依据。发达国家进一步完善了社会性管制法规体系，并配以更为严格、细致的技术标准作为重要执法依据，并且由针对最终产品的质量标准逐步演变为涉及最终产品、半成品、原料的全方位标准体系，力图最大限度地提高社会性管制的严密性。如美国政府在20世纪70年代制定的工商管制条例的数量比以前增加了两倍，仅仅就水和空气的净化问题制定的环保条例就多达7万多项。而美国的职业安全与健康管制在20世纪70年代之前基本上是无管制或弱管制状态。1970年通过《职业安全与健康法》，一年后成立职业安全与健康管理局，开始对工作场所实行强制性管制，并越来越强化，工伤事故与职业病发病率有了明显下降。截至2002年有记录可查的总事故率，从1997年的7.1％下降到2002年的5.3％，达到了自20世纪70年代初期以来劳动统计局开始有事故率记录的最低点[9]。另一方面是加强管制机构建设和转变管制思路，以提高管制效果。管制机构是管制法规的主要贯彻者，加强机构设置和强化职能，是加强社会性管制的重要手段。以产品安全管制为例，1997年，加拿大成立了食品监督局，负责食品、动物、植物的监管和检验；2000年，英国成立食品标准局，加强食品领域管制，以弥补“疯牛病”等恶性事件暴露出的管制问题；欧盟2000年成立欧盟食品安全管理局，专门负责食品安全管制[10]。社会性管制思路的转变主要是由早期更多的是针对最终产品或污染、事故等最终结果的事后被动管制逐步转变为事前主动预防、事中积极控制、事后快速处置相结合的全过程管制，形成由原料生产到加工过程直至最终产品及服务的全程管制，甚至在涉及环保及工作场所安全等方面，管制已延伸到项目规划及设计等起始环节。

（三）管制方式逐步改进

在放松经济性管制和加强社会性管制的同时，发达国家对管制方式的改进也在同步进行。在经济性管制中，放松管制不等于取消管制，在仍需要政府管制的领域，发达国家采取了新的更有效的管制方式，将市场机制融入管制中，重视管制过程中的对话与谈判，管制的强制性有所弱化。主要表现是激励性管制方式逐步取代传统的投资回报率管制方式。如激励性管制中最有效的价格上限管制，1984年被英国应用于电信产业，并取得了明显成功，到1990年被广泛应用到煤气、航空、自来水、电力等产业。而美国电信业1985年各州采用的都是投资回报率管制，1990年开始有1个州采用价格上限管制，到2002年，采用价格上限管制的州达38个，占州总数目的76％。20世纪末很多国家都开始采用价格上限管制，它在全世界范围内已经被广泛地运用于能源、电信、交通和自来水产业，其中既包括私有企业，也包括国有企业。社会性管制的管制方式也有所改变，如美国环境管制中通过“补偿”（即企业通过消减已合法的旧的排污权来补偿获得新的排污权）、污染权交易制度（即只要一定范围区域内总污染量不变，就允许某个企业通过其他企业消减排污量来补偿其超额定许可的排污量）等激励性管制政策，使得企业可以根据自己的生产经营战略合理安排排污量，使环境资源得到更加有效率的配置。美国职业安全与健康管理局，在安全与健康管制的实践中，在采取强制性措施的同时，也采取许多支持引导性措施，包括提供咨询服务、进行安全与健康方面的教育和培训以及提供安全与健康方面的信息服务，以促进管制政策的有效性。

三、对我国政府管制改革的启示

发达国家政府管制改革的趋势从根本上说是对效率的追求和对社会福利化的回应，适应了经济社会发展的根本需求。因此，发达国家政府管制改革对我国有一定的启示和借鉴意义。

（一）考虑政府与市场关系的变革，管制范围要继续调整

自20世纪80年代开始经济体制改革以来，我国政府管制制度适应市场经济的需要，管制范围有了较大调整，并取得了明显的成绩。如，近些年来政府大刀阔斧推进的行政审批制度改革，以及自然垄断产业在引入竞争，推行政企分开、政资分开等方面都已取得初步成效。但这只是管制改革迈出的一小步，现有的政府管制政策与市场经济发展还很不适应，必须针对市场经济发展过程中各种现实问题，继续调整政府管制的范围。

具体地说，一是要放松经济性管制，加强市场在资源配置中的功能和作用。放松经济性管制的主要做法是减少行政审批项目，放松对定价权的管制，逐步减少价格管制所涵盖的产品的范围，放宽或取消进入市场的管制等。重点是继续改革行政审批制度，对行政审批项目的设立要有一个很明确的标准，避免行政审批的随意性，避免被减掉的多是些不怎么重要、收费较少的项目。特别的是自然垄断产业的管制改革，因垄断企业缺乏活力和效率，价格明显偏离正常成本，服务质量低劣等问题比较突出，消费者意见较大。因此，要加大管制放松力度，在一些可以开放的自然垄断产业应允许新的企业（包括民营企业）自由进入，以制造多个竞争者。二是要加强社会性管制。目前我国环境、安全以及消费者健康问题比较突出，假冒伪劣产品猖獗，食品中毒事件、重大污染事件、重大安全事故、工伤事故不断，如连续发生的矿难事件、“三鹿”毒奶粉事件。这些问题使得公众对消费者利益保护、大众健康、安全等社会性管制的需求强烈，客观上要求政府采取强制措施，实施严格管制，规范市场经济秩序，促进和谐社会建设。我国必须借鉴发达国家社会性管制方面的成功经验，结合我国国情，建立起完善的社会性管制法规及配套标准体系；要加强政府社会性管制能力，理顺管制机构设置及职能划分，把社会性管制纳入法制化轨道；在管制环节上，建立涉及最终产品、半成品、原材料的全方位标准体系，实现从源头开始的全过程监控，尽可能避免危害结果的发生。

（二）重视市场机制的价值，管制方式要加快改进

我国的政府管制改革，在调整管制范围的同时，更重要的是管制方式的改进。在经济性管制中，仅仅放松管制并不能解决所有问题，更何况市场失灵也不能完全避免。所以，必须引进能够体现市场机制价值的激励性管制方式，通过引入竞争或明确奖惩的方式给予企业提高内部效率的诱导和刺激，从而提高管制效果。对于特许投标竞争、价格上限管制、标尺竞争管制等激励性管制方式，要结合产业特点综合应用，目前特别要重视建立在效率基础上的价格上限管制的推广应用。以我国自然垄断产业的价格管制为例，目前基本上仍是基于成本的投资回报率管制方式，各级政府价格部门确定自然垄断产业产品或服务价格的依据主要是被管制企业上报的成本。这种定价方法导致企业失去了降低成本、提高效率的压力和动力，致使许多垄断经营企业存在机构臃肿、人浮于事、工作效率低、信息传递效率差等问题。采用价格上限管制等激励性管制方式可以有效促进这些问题的解决。

在社会性管制领域内，我国采取的管制方式以命令强制性为主，如禁止特定行为、对营业活动进行限制、资格制度、检查制度和基准、认证制度等。为了更好地实现社会性管制的目标，在利用命令强制性管制方式的同时，要重视激励性管制方式的应用，利用市场机制，为被管制者提供选择和行动的机会，引导、激励被管制者通过创新、以成本最低的方式，主动服从管制要求，从而实现管制目标。政府可以通过税收、收费、补贴、用户付费定价或退款、可交易许可制度等市场化管制工具，以鼓励被管制者做出政府希望的行为或避免出现不合理的行为。通过综合运用命令强制性管制与激励性管制方式，增强企业服从管制的外在责任感和内在主动性，以确保管制目标的实现。

（三）完善管制机构的建设，管制权力要加强监督

政府管制机构的完善，主要是加强管制机构的独立性，需要从两个方面深入改革：其一是解决政企不分，或者政企利益关系紧密问题。如自然垄断产业中铁路、邮政以及自来水、燃气等产业基本上仍是政企合一的管制模式。电信、电力和民航等产业近些年虽然进行了一定程度的政企分开改革，但离真正意义的政企分开还有一段距离，实际上管制机构和被管制企业之间利益关系紧密，结成利益同盟。再如，众多环境污染、安全事故以及食品质量事故，都与各级地方政府的地方保护主义有直接的关系。因此，管制机构建设必须割断管制机构与企业之间的利益关系，降低管制俘获的可能性。其二是管制权力分散问题。政府管制中管制权力分散，职能交叉现象比较严重。如自然垄断产业的管制，管制权力除行业主管部门以外，实际上由发改委、财政、工商、技术监督等众多部门分管。在管制权力分散的情况下，由于管制边界模糊，造成各管制机构的职责不清，相互间协调成本高。各个管制机构在管制程度、方式等方面存在差别，容易被管制对象各个击破，存在较大的寻租风险，影响整体管制水平[13]。因此，必须解决管制权力分散问题，将进入管制、价格管制、监督和裁决等方面的管制权力相对集中于一个权威性的管制机构，实行统一执法。同时，要增加独立性管制机构中的专业技术人员，以及法律、财务、审计、经济等专业领域的工作人员，提高工作人员的整体素质，以提高政府管制的整体能力。

在完善管制机构建设的同时，还必须加强对管制权力的监督。政府管制过程是一系列相关主体的博弈过程，政府管制的越位、错位、缺位以及管制腐败等问题，与缺乏制衡力量不无关系。按照我国国家机关的权力配置，立法权对行政权实施监督和控制，但在行政权的具体应用中，立法权监督和控制的范围和力度都比较弱，这主要与立法活动的长周期以及程序烦琐有关。所以，对管制权力的监督重点是加强司法审查监督和公众参与监督。目前针对政府管制机构的违规行为已有了相关法律，如《行政复议法》、《行政诉讼法》与《国家赔偿法》等。但在政府管制中，这些法律并没有得到有效的实施，司法审查对管制的监督并没有发挥应有的作用。因此，必须通过行政诉讼等对管制权力的实施加以审查，重点审查管制裁量权和管制程序，避免了管制权力的滥用。在我国政府管制过程中，公众参与的信息不充分，不完备，公众参与政府管制往往流于形式，对政府管制没有起到应有的监督作用，必须建立公众参与管制的有效途径。一是完善公众参与管制的制度建设。如健全现有的听证制度，建立科学的民意调查制度，建立信息披露制度等。二是支持培育消费者社团组织的形成和发展。消费者社团组织参与管制过程和决策在信息获取、分析、处理和专业技能方面的优势是单个公众所不能比的，通过消费者社团组织可以有效地保障公众参与机制的实施。三是通过报纸、电视、互联网等拓宽公众参与的渠道，使公众和社会各方面最大程度地对政府管制发表不同意见。四是加大大众传媒的作用。大众传媒的主要作用是将管制机构在管制中的不合理、不合法和腐败问题揭示给公众。管制机构权力滥用的行为和结果经过新闻媒体向外界透露，成为公众关注的焦点，并形成一致的“惩罚”要求，促使问题及时地得到处理，并起到警示作用。（刘华涛）

来源：中国改革网