王丛虎：把政府购买公共服务纳入法治轨道

将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

由于在削减政府规模、节省成本、提高服务效率、强化服务意识等方面的优越性，政府购买公共服务日益成为公共部门改革中引人瞩目的一种制度安排和政策工具。

政府购买公共服务全面展开

我国推行狭义上的政府购买公共服务肇始于20世纪初的上海，主要集中在养老服务领域。由于当时提供养老服务的非政府组织数量有限，而且多数是由政府扶持成立，采购的过程中并没有形成竞争态势，有的甚至变为“政府出资，私人承办”，也就没有形成真正意义的市场，当然也就没有真正意义的政府集中采购。

2000年之后，政府购买公共服务的浪潮很快在全国范围内展开。尤其是随着2003年《政府采购法》以及后来的相关法规政策的颁布实施，政府购买公共服务的规模呈上升趋势，政府购买公共服务的范围也逐步扩大，政府购买公共服务的经济、社会效果逐步显现。2013年国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出：到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。党的十八届三中全会进一步指出：推广政府购买服务，凡属事务性管理事务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。党的十八届四中全会提出的依法治国、构建“法治国家、法治政府、法治社会”，为政府购买公共服务提出了法治的要求。由此，一场范围更广、规模更大、领域更多的政府购买公共服务运动即将在全国范围全面而深入地展开。

潜在风险不容忽视

作为一种新的制度安排和市场化的手段，政府购买公共服务相对于传统的政府自己生产并提供公共服务而言，具有明显优势，更是实现政府自身变革、有效回应民众需求、理顺政府与市场关系的重要手段。然而，在看到其积极方面的同时，我们也需要注意向社会或市场购买公共服务所存在的各种风险，如缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等。对于正处于转型期的中国而言，全面推行政府购买公共服务面临着尤为复杂的环境。

首先，我国事业单位的分类改革并没有完全到位。目前，我国事业单位中一部分具有市场能力的单位还依附于其主管部门，市场意识和市场适应能力仍有待提高。行政部门的事务性管理实务都习惯性地交付给这些事业单位，导致其难以展开真正意义上的竞争性购买。此外，我国各类社会组织的发育还不够成熟。我国民间各类公益性组织、行业组织不仅数量不足，而且自我管理能力、市场竞争能力、提供服务的能力还很有限，提供完善甚至超值的公共服务，对于他们而言还任重道远。

其次，我国能够生产公共服务的企业，其整体的市场竞争力还有待提高。而近年来政府采购的实践已经证明，国外企业在服务行业的优势非常明显。这样，一旦政府通过开放的市场购买公共服务，就存在国外企业垄断公共服务市场的可能性。

最后，我国政府购买公共服务的法律制度尚不够完善。我国已有的《政府采购法》、《招标投标法》及其相应的配套法规规章对于作为新事物出现的政府购买公共服务的适用性不够，尤其是该套法律法规体系中对于“服务”的界定还停留在政府自身所需要的服务上，并没有拓展到政府提供的“公共服务”上。所以，业已开展的政府购买公共服务的实践多数仍需要更为严密的法制规范。正是这些客观因素的存在，在我们全面推进政府购买公共服务实践时，需要提防其中可能存在的风险，避免出现更大资源浪费、寻租腐败、公共服务质量低劣等情况。

进一步规范政府购买行为

从我国业已开展的政府购买公共服务实践来看，自20世纪90年代开始的基础设施和公用事业（如公共交通、垃圾收集与处理、道路建设、城市绿化、污水处理、自来水供给等）民营化，到新世纪以来逐步展开的公共服务（如养老服务、医疗卫生、教育文化、环境保护）政府购买，都为我们进一步规范政府购买行为，着力发挥政府购买公共服务的积极作用提供了很好的经验和教训。为此，我们应该从以下方面着手。

第一，完善政府购买公共服务的法律法规。党的十八届四中全会提出了要全面建设“法治国家、法治政府、法治社会”的目标；同时提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职的具体要求。因此，完善政府购买公共服务的法律法规已成为当务之急，应该尽快把政府购买公共服务全面纳入法治轨道。从短期来看，应该尽快出台《政府采购法》的实施细则，并重点关注和解决政府购买公共服务法律法规的适用问题，并让政府购买公共服务有法可依并严格依法运行；从中长期来看，应该加强立法，完善规范政府购买公共服务的法律法规，建立起完整而配套的适合调整政府购买公共服务关系的法律体系。

第二，基于公民需求和与采购预算对接的维度重新梳理公共服务目录。我国已经颁布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，但是，由于现行的公共服务分类标准尚不统一、分类不够全面、分类应用价值不同，决定了基本公共服务目录难以适应政府购买的要求。政府购买公共服务的有效实现，其前提至少有两个：其一，公共服务必须是符合科学发展观、为国计民生所急需且合理有效的需求；其二，公共服务项目必须在政府财力可及范围内，并且可以纳入政府采购预算范围。基于这两个基本条件，重新梳理和制定公共服务目录，是实现我国公共服务均等化的重要内容之一。

第三，确定政府购买公共服务的指数。有效地实施政府购买公共服务，除了建立在公共服务目录范围的基础上，还要考虑很多因素，如公共服务本身所涉及的政府职权的性质、购买的成本效益分析、市场的竞争程度、公共服务质量的保证、社会组织发展的推行等因素。为此，在政府购买公共服务项目实施之前，基于以上多因素考虑，建立起政府购买公共服务的分析框架和评估指标体系，以确定政府购买公共服务的指数，进而决定是否进行购买、如何购买等基本内容，这是必需、必要的，也是防范各种风险的必备步骤。

第四，建立起基于政府购买公共服务需求的政府权力清单。党的十八届三中全会明确指出，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。这就意味着，政府职权中哪些可以向社会购买，哪些不可以向社会购买，应该通过权力清单制度加以规范。基于对各级政府部门各项权力的清晰地梳理和定性，再与基于购买需求的公共服务目录结合，基本可以确定政府所要向社会或市场购买的公共服务清单。基于清单制，遵循已有的完备法律法规的明确规定，政府购买公共服务才能合法有效地得以实现。