中国污水处理公私合作改革的进程、动力与特征

从上世纪90年代中期开始，中国污水处理行业积极探索以特许经营为核心的市场化改革，取得了显著成效，不仅促进了中国污水处理能力和规模的快速增长，而且大大提高了污水处理行业的运营效率。本文首先介绍中国污水处理公私合作的改革的进程，主要包括“探索发展—规范推广—依法改革”三个阶段，在此基础上重点阐述新时期中国污水处理公私合作改革的动力，最后通过分析2014-2016年财政部和各省污水处理PPP示范项目，总结新时期中国污水处理公私合作改革的主要特征。

一、中国污水处理公私合作改革进程

从PPP模式在中国污水处理行业的实践来看，大致可分为“探索发展—规范推广—依法改革”三个阶段。

（一）探索发展阶段。20世纪90年代中期至2004年，以1994年对外贸易经济合作部出台《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》为标志，规定外商可以以合作、合资或独资的方式建立BOT项目公司。在这一阶段，污水处理特许经营项目集中出现在东部的大中重点城市，项目规模普遍较大，较为典型的有上海、北京、广州、常州、合肥、徐州、哈尔滨等城市的污水处理通过BOT、TOT等特许经营的方式，引进外资或民间资金进行市场化经营。尽管这一阶段PPP模式在中国污水处理行业取得了一定的应用，但以弥补设施建设投资资金缺口为主要目的，使得污水处理PPP项目自启动伊始就先天不足，污水处理PPP项目在实施过程中暴露出许多问题和矛盾亟待规范。

（二）规范推广阶段。2004年至2012年，以2004年和2005年建设部先后出台《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用事业监管的意见》为标志。随着国内资金和技术的不断积累，国内优秀的污水处理企业不断涌现，外资进入中国污水处理市场的步伐开始趋缓。反之，国内水务企业依托属地优势和资本运作，以具有一定实力的国资背景的水务集团和上市公司为重点，跨地区参与污水处理设施的投资运营。此阶段，通过PPP项目经验和教训的不断总结和提高，PPP实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。

（三）依法改革阶段。2013年至今后一段时期，以2013年党的十八届三中全会为标志。PPP的制度化建设在财政部、发改委等多部委的合力下加速，一系列关于PPP的顶层设计逐步推进。在行业立法方面，国家先后颁布《城镇排水与污水处理条例》和《污水处理费征收使用管理办法》，将城镇污水处理纳入了法治轨道，有力地保障了社会资本进入污水处理行业的合理收益。与前一阶段不同的是，这一阶段的改革以立法为先导，国家在中央层面已经建立了一套相对完善的制度体系，并且明确了政府与企业的责任边界。

三、新时期污水处理公私合作改革的动力

通过近二十年的改革探索，公私合作为污水处理行业发展奠定了良好的产业基础，但同时，污水处理行业也在发生巨大的变化，这些变化的产生和形成集中转化为新时期污水处理公私合作的动力，并表现出明显的项目特征，同时也将直接影响今后一段时期污水处理公私合作的模式和路径选择。

（一）污水处理行业的内涵发展。早期中国城市污水处理行业重点是针对城市安全、公共卫生、减灾防涝，只有少量的排水设施。从20世纪90年代中期开始，加速建设现代化集中污水处理设施，随后又提出了深度处理再生利用的新要求。近年来，随着国家大力推进“海绵城市”建设，污水处理行业引入了低影响开发建设的理念，城镇排水系统开始强调城镇内涝防治的重要功能。再者，城市黑臭水体整治成为中国污水处理行业发展的一项新目标和新功能，越来越多的污水处理企业参与到城市黑臭水体整治工作。

（二）污水处理行业从“重建设”向“建管并重”转变。随着污水处理设施建设的快速增长，全国所有设市城市和县城基本都具有污水集中处理能力。“十三五”期间，污水处理设施建设从追求外延发展的“量”的扩张向追求内涵发展的“质”的提升转变，主要实现由“规模增长”向“提质增效”转变，由“重水轻泥”向“泥水并重”转变，由“污水处理”向“再生利用”转变，由“重地上、轻地下”向“地上地下并重”转变。

（三）污水处理特许经营的制度性缺陷。新时期，公私合作模式的推广与特许经营的实践相比较，其最大的差异在于特许经营是各地“摸着石头过河”，国家层面并没有完善的制度规范，但公私合作模式的推广则是制度先行。特别是针对特许经营在我国实践中存在的突出问题，政策文件不仅提出了操作意见，还提供了合同示范文本，不仅可以有效地规范公私合作项目的实施，而且使得各地在具体实施中具备了操作准绳。

（四）巨额财政负担加剧地方债务风险。目前，污水处理设施建设的任务仍很重，设施建设的投资需求巨大，据国家发改委、住建部测算，“十三五”期间，我国城镇污水处理设施建设共需投资资金约5829 亿元，资金缺口很大。在加强地方债务管理的同时，PPP模式将鼓励社会资本通过与政府合作的方式参与污水处理设施的投资和运营，有效缓解地方政府的财政负担，化解地方债危机。

四、新时期污水处理公私合作改革的特征

本文重点研究财政部和各省公布的污水处理PPP示范项目，共计161个项目，总投资规模超过1000多亿。其中，财政部污水处理PPP示范项目80个，总投资规模301亿元，省级示范项目81个，投资规模830亿元。

从项目投资规模分布来看，污水处理PPP示范项目多集中在中小型项目，超过60%的污水处理项目投资规模在1-5亿元区间，这类项目进入的门槛较低，更能吸引民营资本参与。大型项目主要集中在水环境综合治理领域，这类项目投资额巨大，也是污水处理行业未来发展的主要方向。

从项目合作时间来看，污水处理PPP示范项目合作时间较长，多集中在21-30年，共有141个，占项目总数近九成，10-20年的项目有17个，约占项目总数的10%，另有3个项目的合作时间在30年以上，比例仅为2%，合作时间在10年以下的项目则几乎没有。有少量项目的合作时间长达30年以上，这类项目通常是水环境综合治理的项目或者是当地的水费征收标准较低，需要将投资回报摊销到更长的时间进行。

从项目运作方式来看，BOT项目的占比最多，有96个示范项目采用的BOT模式，约占项目总数的60%，TOT和ROT的项目数分别是27个和12个，采用其他方式的示范项目还有26个。这说明，污水处理PPP示范项目仍是以新建项目为主，存量项目和改扩建项目较少。

从项目回报机制来看，采取政府付费和可行性缺口补贴的项目最多，二者的项目数量分别是65和51，占示范项目总数的72%，而采用使用者付费的项目则有28项，大约占项目数的1/3。由于污水处理项目具有准公共产品和公益性等特征，因此PPP示范项目以政府付费和可行性缺口补贴为主。如果示范项目将污水处理厂和管网等设施打包变成污水处理厂网一体的项目，则多是通过可行性缺口补贴的方式收回投资。

五、新时期污水处理公私合作改革的思路

新时期污水处理公私合作改革面临着政治、经济、社会、自然等众多外部条件的变化与挑战，改革涉及的利益主体众多、涉及的内容和要素繁杂，必须根据中国城镇污水处理行业发展的实际和水环境改善的需求，对污水处理公私合作改革进行系统设计。

（一）强化政府在污水处理公私合作改革中的主体责任。一是制度供给方面，研究制定具体的污水处理公私合作实施细则，对公私合作过程中涉及的各个环节的关键问题给出更具操作性的规定。同时，结合国家对PPP项目的新要求修订城镇污水处理特许经营协议示范文本，以期对污水处理公私合作项目的落地和执行具有更好的针对性和操作性。二是政府投资方面，政府应在地下排水管网设施上加大投入，对于“老、少、边、穷”地区，中央财政应当给予政策倾斜和适当补贴。三是政府监管方面，建立专门的机构负责污水处理PPP项目的日常监督和管理工作，同时配备懂技术、懂财务、懂法律的专业人员，并通过组织人员培训、外聘专家、第三方评估等方式提升政府监管能力，对项目进行有效的全生命周期监管。

（二）创新污水处理公私合作的融资模式。创新与污水处理设施建设投资量大、周期长等需求相匹配的长周期、低成本融资的金融工具和金融产品，比如允许地方政府发行专项债券、鼓励企业采用债券、股票、信托基金、资产证券化等直接融资方式。同时，在创新融资模式的同时，要注意防控金融风险，特别是要防止地方政府在推进融资平台公司市场化转型的同时，违法违规提供担保、承诺收益等，避免加大地方政府债务风险和金融系统性风险。

（三）促进污水处理行业有效竞争。从国际经验来看，当城市基础设施发展到一定水平之后，为了发挥规模效益，各国普遍通过适当的产业政策引导城市基础设施提高产业集中度。在新一轮的公私合作改革中，应当进一步鼓励大型水务集团跨区域经营，发挥大型水务集团的规模效应和资金、管理溢出效应，提高我国污水处理产业的整体竞争力。

（四）完善污水处理公私合作项目的价格机制。对于厂网一体甚至延伸到黑臭水体整治的综合项目，需要在财政承受能力承受范围内，通过使用者付费+可行性缺口补贴的方式支付服务费。同时，由于污水处理PPP项目合作时间较长，政府应当建立健全污水处理服务价格动态调整机制，既需要确定一个3-5年的调价周期，也需要根据特定事件与社会资本进行再谈判，及时调整污水处理服务费价格。

（五）加强对污水处理公私合作项目全生命周期的绩效评价。在污水处理公私合作项目20-30年的生命周期中，政府不仅应在设计图纸审查、竣工验收、设施移交等关键节点组织专家进行评价，在运营过程中，每三至五年应对项目运行状况、合同的合规性、适应性和合理性进行中期评估，并作出合理调整和修正。最后，项目合作期满移交后，地方政府应当对项目进行绩效评价，评价结果用以佐证项目识别阶段做的物有所值评估。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院 李云雁副研究员

原文：《中国污水处理公私合作改革的进程、动力与特征》，作者：李云雁、周思娇，刊于《管制评论》2017年第2期