提升浙江省城镇污水处理行业监管能力的对策建议

本建议在前期大量调查研究，系统分析浙江省城镇污水处理工作基本现状、存在的主要问题以及制度性原因的基础上，根据浙江省城镇污水处理工作实际情况，从监管法规、监管机构和监管绩效评价三个方面提出规范城镇污水处理工作的对策建议，从而为浙江省提升城镇污水处理工作监管能力提供决策参考。

一、浙江省城镇污水处理监管工作存在的突出问题

（一）、条块分割、多头管理，难以形成合力。城镇排水与污水处理工作的监管职能分属发改、财政、水利、环保、建设、城管等多个部门，往往是管规划的不管投资、管投资的不管建设、管建设的不管运营维护，致使各个监管环节脱节。且一些城市政府将城镇排水与污水处理行业人为分割，建设归建设管、排水归水利管、污水处理归环保管，加大了协调的难度。

（二）、主城区与县市存在建管分离与建管合一两种模式，不利于上下级部门之间沟通。建设和运行维护是城镇污水处理工作的重要内容，目前我省存在建管分离和建管合一两种监管模式。其中，杭州、宁波、温州对主城区实行建管分离模式，即建设归建设局或建委管理，运营归城管管理。上述三市下辖县市实行建管合一模式，由此造成上下级监管部门错位，增加了上下级部门之间的沟通协调成本。

（三）、基层监管机构缺乏，监管能力严重不足。城镇污水监管的区域性很强，涉及的业务庞杂且专业，需要建立专门机构负责日常监管工作。但不少城市缺乏独立的城镇污水处理监管机构，各地多由市政处或公用事业处等综合处室负责污水处理行业监管工作，尚未形成专人负责城镇污水处理工作模式。同时，在区（县）一级，基本没有建立基层监管机构，导致城镇污水处理工作监管严重缺位。

（四）、基础数据共享机制缺失，严重影响城镇污水处理工作的开展。及时获知城镇污水处理厂的进水浓度和进水水量，是提升城镇污水达标率的重要内容。目前工业企业出水水质与水量数据由环保部门负责采集，建设、环保两部门尚未建立该信息的共享机制。同时，工业企业出厂水超标执法部门在环保，建设部门没有执法权，从而造成污水处理厂进水水质突然超标无法追责，同时也增加了出厂水超标的概率。

（五）、污水处理率指标核算机制不健全，制约“五水共治”工作的开展。污水处理率是“五水共治”工作中三率的一项重要内容。污水处理率=污水处理量/污水排放量*100%，该指标的难点主要在于污水排放量指标的取值。我省采用污水排放系数（取值0.9）*供水量来核算污水排放量。当前核算方式主要存在以下问题：第一，在雨污分流前提下，没有进入污水管道的园林绿化、道路养护等用水数据进入污水排放量指标核算范围，从而人为增加分母数值，进而使测算出的污水处理率偏低。第二，各地排水管网设施漏损情况差异较大，污水排放系数取值0.9对排水管网漏损率高的城市具有激励作用，不利于各地管网设施的维护。第三，多数自备水水量与中水回用数据尚未进入供水量的核算范围，从而使得测算出的污水处理率高于实际污水处理率。第四，对于城乡供水设施一体化、排水设施尚未一体化的城市而言，在考察城市污水处理率和城镇污水处理率时难以对统计范围内的数值进行剥离。综上所述，目前污水处理率指标的核算依据难以反映污水处理率的真实情况。

（六）、运营负荷率较低成为镇级污水处理厂的普遍现象。由于现实经济形势、产业结构调整以及人口外迁等因素作用，我省一些镇级污水处理厂的实际污水处理量低于甚至远低于设计能力。较低的负荷率增加了镇级污水处理厂的运行成本。目前我省在大力推进污水处理厂第三方运营工作，但镇级污水处理厂由于较低的负荷率难以吸引第三方进入，在实际操作中约定“保底水量”现象尤为严重，大大增加政府财政负担，最终结局将转为“政府回购”。

二、突出问题的深层次原因分析

（一）、法规政策的不完善制约着监管能力的现代化。国务院颁布的《城镇排水与污水处理条例》已于2014年正式实施，目前我省尚未结合我省实际和特殊性出台适应浙江城镇排水与污水处理工作的《浙江省城镇排水与污水处理条例》。

（二）、执行不到位削减了法规政策的威慑力。城镇污水处理工作涉及多部门的协同管理，部门之间信息共享机制缺失，在实际中往往出现发现问题的部门没有执法权限，上报具有执法权的部门的程序较为复杂，从而难以快速处置城镇污水处理过程中出现的违法违规事件。

（三）、监管机构职能分散难以形成合力。监管机构职能分散在不同部门，这一方面有分工合作、相互制约的部门设置需要，另一方面也导致部门权力割据、信息分散，甚至由于部分职能划分不清晰或有交叉，导致“有权争着揽、有责相互推”、“监管职能利益化”等严重问题。企业疲于应付多个“婆婆”，但出了问题又无法问责到具体部门。同时，一些监管机构上下对口管理不一致，增大了上下衔接的难度，严重影响城镇污水处理工作的监管效果。

（四）、信息公开、信息共享机制缺失，难以实现社会监督。目前部门之间数据共享机制缺失、信息收集渠道不畅制约着城镇污水处理工作的监管效果。同时，政府对城镇污水处理企业的水质、水量、成本、价格、政策等相关信息披露不充分，公众获取相关信息的渠道尚未建立，公众知情权、建议权、参与权和监督权没有真正落实。

（五）、尚未建立城镇污水处理监管工作的考核评价体系，缺乏激励机制。目前我省已经建立“五水共治”、“污水处理厂”的考核评价体系，对污水处理厂的运行负荷率、达标率、污水处理率、安全管理与应急管理能力、运营单位具备条件、信息公开和信息报送机制等有明确的考核指标体系和评分办法。但缺乏对城市或污水处理行业主管部门的考核评价体系，制约着城镇污水处理监管工作的规范性。

三、浙江省城镇污水处理监管能力提升的政策建议

（一）完善监管法规政策体系，切实推进依法监管

（1）抓紧制定和填补现有法规的空白和漏洞。国务院颁布的《城镇排水与污水处理条例》已于2014年正式实施，根据我省“五水共治”的实际需要，应在贯彻国务院条例的基础上尽快出台《浙江省城镇排水与污水处理条例》，明确排水许可证的发放部门和执法部门等内容，从而扫除实际过程中的监管“盲区”。

（2）法规政策明确环保、水利、建设三部门的信息数据共享机制。建议由省政府牵头，省住房和城乡建设厅、省环保厅、省水利厅等多部门共同参与，建立各级环保部门向城镇污水处理企业公开工业企业出厂水水质与水量信息、各级水利部门向城镇污水处理企业公开工业企业自备水与中水回用信息等数据，从而建立城镇污水处理厂从源头到出水的数据共享机制。

（二）加强基层监管执法能力，提升监管机构运作效率

（1）建立定期培训机制，提升监管人员的专业化水平

现有监管人员由于缺乏城镇给排水技术、管理等领域的专业化知识，难以适应城镇污水处理行业的规范化管理要求。同时，城镇污水处理行业的专业化培训较少，制约了现有监管人员专业化监管能力的提升。为此，建议由省住房和城乡建设厅和省人力资源和社会保障厅牵头，着力推进城镇污水处理行业有关培训与发证工作，从而提升城镇污水处理行业监管人员的专业化水平。

（2）通过体制机制创新，增加监管人员数量

由于现有行政机关编制的限制，基层往往一人同时负责几个行业的监管工作，难以实现对城镇污水处理工作的规范化、专业化与及时性管理。为此，建议改革现有监管机构的用人制度和薪酬制度，采用合同制或年薪制等方式聘用经济、技术、法律等专业人员，也可聘用科研机构、高校、企业等单位人员作为兼职人员，从而充实城镇污水处理行业监管队伍。

（三）建立并完善对城镇污水处理工作绩效评估机制

（1）建立对各级政府或行业主管部门的工作考核机制

城镇污水处理工作具有复杂性、多部门联动性特征，如果仅仅考核单一部门将难以提升城镇污水处理工作效果，为此建议将考核客体定位为城市政府或多个污水处理行业监管部门，从部门职责与目标管理、部门制度管理、部门监督管理、规范化管理制度落实等方面建立指标体系，对城市的城镇污水处理工作规范性进行科学考核。

（2）修正城镇污水处理率指标数据计算公式与数据认定范围

科学核算城镇污水处理率涉及数据核算范围和分母数值确定两个内容。第一，城镇污水处理率数据核算涉及城市概念、城镇概念和区域概念的范围界定问题，为此建议明确城镇污水处理率核算时是城市概念、城镇概念还是区域概念，在此基础上对供排水城乡一体化的城市的相关数据做相应调整。第二，建议分母用[（供水量-绿化用水、道路用水等进入城市雨水管道水量）*污水排放系数+（自备水量-中水回用量）+其他进入污水管道的可计量水量]来核算，其中污水排放系数可在全面调查地级城市管网漏损率的基础上科学确定，避免现有评价体系“鼓励漏损率高，损害漏损率低”的低效率情况发生。

撰稿人：浙江财经大学中国政府管制研究院王岭 副研究员